二0二四年二月二十七日，最高人民法院召开新闻发布会，宣布人民法院案例库正式上线并向社会开放。首批入选人民法院案例库的案例共计3713件，本所代理的“国家税务总局南京市某区税务局诉南京某公司破产债权确认纠纷案”，入选其中，入库编号：2023-08-2-295-007。
该案件由本所高级合伙人、破产清算与并购重组法律业务部副主任、植物新品种业务部副主任武文俊律师承办代理。
国家税务总局南京市某区税务局诉南京某公司破产债权确认纠纷案
税务机关加收的税款滞纳金不得超过税款数额
裁判要旨
税务机关针对滞纳税款加收滞纳金的行为，属于依法强制纳税人履行缴纳税款义务而实施的行政强制执行，应当适用行政强制法第四十五条第二款的规定，加收的滞纳金数额不得超出税款数额。在破产程序中，税务机关申报的滞纳金超过税款数额的部分不能认定为普通债权。
基本案情
本案中税务机关在申报债权时申报了税款本金及滞纳金，滞纳金计算截止至破产企业被裁定受理破产清算之日，由于欠税款时间较长，滞纳金超过了本金。管理人即本案代理人在审查该债权时认为根据《行政强制法》第四十五条第二款的规定，税款滞纳金不能超过税款本金，但税务机关认为应当适用《税收征收管理法》第三十二条的规定计收税款滞纳金，该条没有对滞纳金设置上限的规定，因此收取的滞纳金可以超过税款本金。由于双方无法达成一致意见，税务机关对管理人审查债权的结果有异议，故向相关法院对破产企业提起了债权确认之诉。
争议来源
本案是一起破产企业衍生诉讼，对于税款滞纳金能不能超过税款本金这一问题，在实践中一直存在争议。争议来源于《行政强制法》和《税收征管法》关于滞纳金的适用冲突。
二0一一年六月三十日出台的《行政强制法》第四十五条第二款的规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”一九九三年一月一日施行，二0一一年修订，二0一五2年修正的《税收征管法》第三十二条规定，“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”
当新的一般规定与旧的特殊规定冲突，根据《立法法》第九十四条第一款（二0二三年《立法法》修正后为第一百零五条第一款）的规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。“虽然人大常委目前并没有明确税款滞纳金到底应该适用哪条规定，但关于这个争议，国家税务总局在二0一二年回复过，税收滞纳金不适用《行政强制法》第四十五条规定。财政部于二0一六年在”关于优化税收征管支持经济发展“建议的答复中同样也认为《税收征收管理法》所规定的滞纳金属于利息性质。
由此可见，税款滞纳金能否超过税款本金这一争议问题在本案生效之前一直没有统一的认定。
代理人观点
一、从法律适用的角度分析
有一种观点认为，根据新法优于旧法的原则，应优先适用《行政强制法》。《税收征管法》所规定的税收滞纳金也属于《行政强制法》中滞纳金的概念。而且《行政强制法》第四十五条中并没有“除外”的规定。
另一种观点认为，税收滞纳金能超过本金，因为根据特殊法优于一般法的原则，应优先适用《税收征管法》。从性质上看，税收滞纳金仍是税收征收的范畴，是属于延迟纳税而产的一种“利息“，并不是《行政强制法》中强制执行的”加处罚款及滞纳金“的行为。《税收征收管理法》是税收征管领域特别法，其实施细则为行政法规。
代理人认为，《税收征管法》与《行政强制法》既是特别法与一般法关系，也是新法与旧法的关系。《立法法》第九十二条（二0二三年《立法法》修正后为一百零三条）的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。该条规定了两项法律适用原则，若仅从特别法优于一般法来理解《行政强制法》与《税收征管法》的关系，并以此为依据确认滞纳金只能适用《税收征管法》是不全面的，这也必将导致与新法（《行政强制法》）优于旧法（《税收征管法》》）的适用原则相冲突。《行政强制法》是一部规范所有行政机关实施行政强制行为的法律，税务机关作为重要的行政执法部门，税务行政强制行为应属于《行政强制法》调整范围，不能例外。
《行政强制法》第四十五条规定，加处罚款或者滞纳金不得超出金钱给付义务的数额，这是法律强制性规定，行政执法部门不能违反;《税收征管法》第三十二条只规定了从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金，并没有相应金额限制性规定。代理人认为，《行政强制法》在立法技术上已充分考虑了特别法与一般法，新法与旧法的法律适用问题，其诸多条款规定了“法律或行政法规另有规定的除外”，这既衔接了一般法与特别法的关系，又兼顾了新法与旧法的关系。《行政强制法》相关条款中有“除外”规定的，应运用特别法与一般法的适用原则，没有“除外”规定的，应按新法与旧法适用原则处理。例如，《行政强制法》第二十五条规定的查封、扣押的期限，规定了“法律、行政法规另有规定的除外”，《税收征管法》第五十五条及其实施细则第八十八条规定的查封、扣押的期限一般不得超过六个月，《税收征管法》及其实施细则就应优先适用; 《行政强制法》第四十五条规定滞纳金不能超出金钱。