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周婉:立人 立法——省人大派驻工作感悟

供稿 | 周婉2024-01-02420




2021年9月,秋老虎依旧猛烈,我循着导航来到江苏省人大常委会,一时分不清是苦夏困扰还是内心忐忑。回想上学时期,有着生动有趣案例教学的刑民商课,对于立法的理解,其实仅止步于课本上的方块字。毕业时隔三两年,当初的知识点想不起四五个,六神无主地囫囵看了几遍法条,怀着七上八下的心情,我走进了法工委。


首先交接的,是桌上拔地而起的几座“小山包”,那是已经进入尾声的档案工作,同时也将贯穿我派驻阶段的大半工作。其次,因《行政处罚法》的修改而开展二十九件地方性法规修改工作,我接受交接参与有关《江苏省档案管理条例》以及《江苏省音像市场管理条例》《江苏省书报刊市场管理条例》等修改、废止工作——自此,开始了我忙碌而又充实的派驻工作。


一、“法令者,为治之本也”


法律条例是治理国家的根本,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,有幸在江苏省人大深入参与地方性法规制定工作,我受益匪浅。

在省人大派驻期间,我先后参与十一次省人大常务会议,十一次法制委会议,二十二次两委主任办公会议,参与编制2023年江苏省立法计划、2023—2027年江苏省五年立法规划,承办全国人大关于《中华人民共和国畜牧法》的征求意见,涉及《中华人民共和国人口与计划生育法》内容的地方性法规清理等工作,全过程参与法律的修改,省级地方性法规的立项、调研、草案修改、审议、发布公告,市级地方性法规的审议、批准通过等具体工作。通过两年的锻炼,总结如下经验:


1、建立完备的工作台账


我体会,经手的工作、办理的流程、最终的成果,都要详尽记录在工作台账中,这不仅是为了更有效地跟踪管理和组织工作,也能够促进团队内部的合作和沟通,有助于控制工作整体情况。回顾台账记录,可以发现工作中可能存在的问题和瓶颈并寻找相应的解决方法,及时发现潜在问题,避免失误,保证工作的准确性和可靠性。工作台账的透明性,可以清晰地展示工作成果以及对团队的贡献,体现自己的工作价值。



2、合理规划工作安排


面对多项工作事务的时候,要根据工作的紧急程度规划时间。多线程工作,如果每件事都分一点时间处理却不了解,很容易手忙脚乱,特别是在撰写文章、研判疑难问题的时候,需要较强的专注力,分心于其他工作会往往中断思路,降低工作效率,进而导致工作进程混乱,明明忙了一整天却一事无成。以我个人的经验为例,单月月底召开省人大常委会,在此之前,待上会审议的地方性法规要完成汇总修改意见,拟写审议情况汇报并向领导汇报,此外,上会的书面材料还需审校、排版、印刷。在此期间,其他事务也不间断,因此要先将较为紧急的次要或琐碎事务快速、集中地完成,确保时间完成最紧急的材料撰写、对接汇总等工作,最后再根据事务的紧急程度安排完成顺序。


3、构筑体系化法律知识


法律是一个体系,从事立法工作不能只片面地了解某一部分的法律规范。以笔者从事地方性法规立法工作的经验为例,如《行政处罚法》修订,涉及行政处罚内容的相关地方性法规都要进行相应修改。掌握法律位阶是基本要求,下位法不能违背上位法是基本原则,例如行政处罚的种类、幅度、数额不得扩大、缩写,地方性法规只能细化。


此外,对于地方性法规的立法评估,在评估某一领域的专业问题时,不能局限于法的范畴,规范性文件、政策文件也需要全面深入的了解,尤其要注重概念性问题,条文应当含义清晰、逻辑严谨、表述规范、语言精练、文风庄重,因此政策文件用语不一定能够直接移植,而是要用法言法语表述。


4、搭建顾问单位与律所之间的沟通渠道


作为派驻律师,应当尽心尽责为派驻单位服务,但不能局限于在派驻单位的工作,要在不违反保密义务的基础上,及时汇报工作成果与派驻单位的动态。作为博事达所立法团队的成员,我定期关注常委会批准通过的法规及时分享,本团队承办的法规在省人大修改、审议的过程中哪些做法可取,哪些立法技术还不到位,哪些创新特色受到立法机关的赞许或批评,不仅要时刻关注,还要积极交流,请教改进的方法。此前,我团队受委托起草的市级法规送省人大法工委审议时反响较差,我积极对接团队成员与承办人了解双方情况,我团队受委托起草的一审稿具备相当的专业水平,委托单位根据自身实际情况,从非法律专业方面、依据行业领域标准对草案进行大幅度修改,经过我的主动沟通释明情况,及时维护团队专业性声誉。


今年,新一届江苏立法规划广泛征求意见,该项目由我全程参与承办。项目启动编制以来,我广泛搜集民意、汇聚民智,随时掌握立法动态,两轮全面征集意见阶段,都及时对接团队为地方立法建言献策,我团队提议修改《江苏省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》,被列为立法规划调研项目,周连勇主任受邀参加五年立法规划意见座谈会并发表建言,会后接受多家新闻媒体采访。



二、“ 博学之,审问之,慎思之,明辨之,笃行之。”


立法之前应先立人。作为法律人,应当拥有朴素正义观与贯彻其正义观的勇气,在个项的案例中,以合法合规的方式维护委托人的合法权益,在对公民有普遍效力的立法工作中,更应该以尊重和保障人权为基本准则。在平时的法律服务中,主任和带教老师言传身教,为每一位当事人尽职尽责,不为多增加一份业绩轻易让当事人立案起诉;为每一家顾问单位尽心尽力,每一次审查与研判都有法可依、有法必依。在省人大参与立法事务的过程中,领导和同事践行全过程人民民主,坚持以良法促善治,从为人民服务、保障公民权利出发,立好每一件法规。


洛阳种子案、贵州省修文县强制农户土地流转、聂树斌案、罪犯强奸六个月女婴仅获五年有期徒刑、浙江城管暴力执法抢夺摊贩殴打围观群众等诸多冤假错案、同案不同判、政府决策侵犯个人权利的事件层出不穷,但与此同时,数不尽的法官、警察、律师、教授、学者在为遭受不公的人伸张正义,在风雨中为公正撑起一片天,聚成一团星火点亮黑夜。


在省人大时,我参与了全国哲学社会科学领域的首部综合性地方性法规《江苏省哲学社会科学促进条例》的全过程立法,跟随承办人多次梳理哲学社会科学发展中的突出问题,期间反复调研、修改,确立哲学社会科学工作的指导思想,明确体制机制、表彰奖励等内容,最终为江苏哲学社会科学的繁荣发展提供法治保障。我还旁听并参与《江苏省反家庭暴力》的审议、梳理公众意见,将家庭暴力纳入公益诉讼,强制心理干预人身安全保护令,责令施暴人接受心理矫治。


积累了一定的立法经验后,我结合生活中的法律问题,在周连勇主任的指导下,撰写《浅析生活垃圾分类管理地方立法》一文,分析对比全国各地地方性法规中关于生活垃圾分类的立法差异。此外,由于个人喜爱动物,我时常关注动物保护的相关新闻资讯,在工作之余,以突发社会恶性事件为切入点,研判我国动物保护相关法规,撰写《如何解决反虐待动物法在我国的立法困境》。


实习期间,我加入王志燕律师的鸿燕征途团队,执业后也一直跟随王志燕律师从事政府法律顾问、土地征收拆迁等工作,深刻理解到上层立法和基层执法、公民认知之间的差距,政府法律顾问要有说“不”的勇气,面对行政相对人的合理诉求要与顾问单位沟通协调,以专业知识说理、从人文主义陈情,面对不合理诉求,语言要谨慎、态度要理智、处置要合理。


2021年,我自烈日下走入那幢民国旧址,带着迷惘和憧憬,2023年,满园桂香送我离开,怀揣信心与希望。一路走来,感恩刘能斌主任的赏识,给予我来到博事达的机会;感恩周连勇主任的鼓励,在我跌倒失落时仍给予我信任;感恩王志燕律师的教诲,给我树立万里赴戎机,关山度若飞的榜样;感恩领导们的提携,对我每一项工作的赞赏与肯定;感谢所有帮助、陪伴过我的同事伙伴。



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