关于我省破产管理人工作现状的调研报告(一)


姚 彬   陈 亮

    一、调研的背景、方法与目的

    根据中央和江苏省委经济工作会议的基本精神,要求推动建立“僵尸企业”有序退出机制,以促进资源优化配置,保障经济结构转型,在此背景下,企业破产工作显得越来越重要。

   《企业破产法》赋予管理人负责接管企业的全部业务、安置职工、接收与处置破产企业的全部资产、清理企业的债权债务、审查债权并进行分配,管理人应是整个破产案件的中心角色与总导演[1],因此管理人制度实行的好坏,直接影响着债权人,破产企业及其他利害关系人的切身利益,直接影响破产案件审理工作的顺利开展和社会稳定。破产程序能否在公正、公平和高效的进行,与管理人工作密切相关。

    今年初,江苏省律师协会联合江苏省高级人民法院民二庭、江苏省会计师协会组成调研组,对我省破产管理人工作情况进行了调研,在掌握实际情况、总结工作经验、发现问题的基础上,完成了此次调研工作。

    本次调研采取实证分析和比较研究相结合的方法。一方面,调研组根据本次调研的指向性目标设计了调查问卷,并通过省律师协会及省会计师协会完成了前期的问卷调查活动;省法院也设计了相关问卷向省内的各级法院发出,在此基础上调研组又分别在镇江、苏州组织召开了2次座谈会进行实地调研,通过与全省各地区法院的法官、中介机构座谈的形式,对管理人工作中的相关问题进行探讨,力求客观真实。省律师协会破产清算与并购重组业务委员会也组织全体委员对调研报告进行了认真的讨论。另一方面,调研组参考其他省份及国外立法的相关规定和成熟经验,就调研过程中发现的管理人工作的有关实际问题进行比较研究,以求他山之石可以攻玉。

    二、我省破产管理人名册制度的现状与问题

   (一)我省破产管理人名册的现状

    依照最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》以下简称(《指定管理人规定》),高级人民法院应当根据本辖区律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构及专职从业人员数量和企业破产案件数量,确定由本院或者所辖中级人民法院编制管理人名册。管理人应当在名册中指定。由此可见编制破产管理人名册,实际上是一种职业化准入制度,而且入册的机构或个人数量与本地的破产案件数量要相适应。

    本次调研,对我省各市编制的管理人名册进行了统计,详见图(1)至图(3)(相关数据来源于对人民法院诉讼资产网、江苏法院网及各市中级人民法院官方网站公示信息的收集与统计,与实际数据可能存在差异):


    经统计,我省进入管理人名册的共有326家机构与个人;其中机构266家,个人60人;机构中,律师事务所152家;会计事务所90家;清算事务所18家,另外还有6家律师事务所与会计师事务所组成的联合体(在《无锡市中级人民法院增选破产案件管理人公告》中公示了6家此种类型的联合机构,这种由联合管理人入册的模式在我省范围内尚属首次)。


   (二)我省破产管理人名册制的特点

    首先,我省没有编制省级的破产管理人名册,而是由全省13个市的中级人民法院负责完成本辖区内的管理人名册的编制工作。而从现行法律规定来看,中院编制的管理人名册具有地域限制,只能在中院辖区的范围内使用,不能实现管理人业务的跨区域交流。其次,根据审理破产案件的实际需要,有的如南京、无锡、常州等市,还对已有破产管理人名册进行了调整或增选。但从已编制的管理人名册的内容及入选管理人名册的标准上看,各市存在较大差异,主要表现为:      

    1、已编制的管理人名册中律师事务所占大多数

    在已编制的机构管理人名册中,除泰州、宿迁、镇江3个市外,其他10个市律师事务所的比例均高于会计师事务所和破产清算事务所,有的市如南京、常州、扬州等地律师事务所的数量已经占到全部机构管理人比例的65%以上。占有比例最低的中介机构是破产清算师事务所,甚至有的市如苏州、常州等地所编制的管理人名册中就没有破产清算师事务所。此外,在编制的个人管理人名册中,人员数额差异也较大,人数最多的为无锡市有18人,而人数最少的为连云港市只有3人。此外,苏州、常州、泰州、淮安、宿迁5市对编制个人管理人名册尚保持谨慎态度,目前还没有编制个人管理人名册。

    2、各地法院在增选管理人入册时基本上都设定了一定的准入标准

    从问卷调查的情况来看,58.8%的律师事务所及38.3%的会计师事务所认为需要调增目前法院编制的管理人名册(可见对于是否增加管理人入册观点不一),并且几乎所有参与问卷的对象都认为,应当对申请进入管理人名册的机构或个人设置一定的准入条件。

    实践中,各地法院对调增管理人名册时也基本上都设定了一定的准入标准,如执业业绩、执业年限、执业规模、办案经验、专业水准、风险责任等。例如:南京市中级人民法院《关于增选破产案件社会中介机构管理人的公告》中要求申请入册的中介机构需具有五年以上从业经验且至少有十名非兼职的专业人员。有参与办理破产案件或相关业务的经验。对于会计师事务所独立申报的,还需要其正式从业人员中应有三名以上执业律师。在《无锡市中级人民法院增选破产案件管理人公告》中,对不同的中介机构分别设置了不同的条件:对于律师事务所,要求在无锡地区执业3年以上,有固定的经营场所;执业律师3年以内没有违法违规等不良纪录;执业律师不少于15名,且在该所连续缴纳社保3年以上;执业律师具有较高的专业水平和执业能力,并有破产相关业务知识和实践经验。对于会计师事务所,要求在无锡地区依法设立并经行业主管部门核准执业3年以上,有固定的经营场所;该所资质为3A级以上;执业会计师3年以内没有违法违规等不良纪录以及执业注册会计师不少于10名且连续缴纳社保3年以上等;执业注册会计师具有较高的专业水平和执业能力,有破产相关业务知识和实践经验。对于破产清算事务所,要求经工商行政管理部门核准成立、经营范围包括企业破产或清算的公司,成立3年以上,实缴资本100万元以上,有固定的经营场所;工作人员3年以内没有违法违规等不良纪录;公司具有固定工作人员不少于10名,且在该公司连续缴纳社保3年以上。工作人员应具有较高的专业水平和执业能力,有破产相关业务知识和实践经验,其中具有经营管理经历的工作人员不少于3名。可见各地法院对申请入册的机构硬件条件要求都不高,对于软性条件即具有应具有较高的专业水平和执业能力和有破产相关业务知识和实践经验是比较重要的因素,但各地法院在评价标准上还不太明晰。

    但也有没有设定入册标准的,如扬州市中级人民法院《关于开展全市法院增补破产案件管理人类别备选机构工作的公告》中规定,只要是本辖区律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构,除了有缺乏担任管理人所应具备的专业能力等情形被排除外,均可以申请入册,并没有设置执业经验、人员规模方面的准入条件。

    3、管理人分级成为趋势

    目前越来越多的法院趋向对管理人机构进行分级。

    无锡市中级法院规定将管理人分为三级。一级管理人3-5名,二级管理人10名,其余均为三级管理人。一级管理人数量可以动态调整。具备以下条件可被评定为一级管理人:(一)从事破产管理工作三年以上;(二)承接破产案件、公司强制清算案件不少于10件次;(三)具备律师资质或注册会计师资质的从业人员不少于20人;(四)具备担任重大疑难复杂案件破产管理工作的能力。具备以下条件可被评定为二级管理人:(一)从事破产管理工作两年以上;(二)承接破产案件、公司强制清算案件不少于5件次;(三)具备律师资质或注册会计师资质的从业人员不少于15人;(四)具备担任疑难复杂案件破产管理工作的能力。除一、二级管理人以外,其余均为三级管理人。

    南京市中级法院规定机构管理人分一级和二级,一级管理人数量不超过在册机构管理人数量的40%。一级机构管理人应当具备下列条件:(一)从事破产管理工作五年以上;(二)具有律师、注册会计师等资质的专职从业人数不少于30人;(三)担任破产清算案件管理人不少于10件次;(四)每年度履职评价均为良好等次以上;(五)具备从事重大、疑难、复杂破产案件管理工作的能力;(六)机构、破产管理团队成员在破产管理工作中,近三年没有违规行为;(七)机构、破产管理团队成员在破产管理工作中没有违法行为。机构破产管理人的类别由市法院备选机构监督委员会评定,报省高级人民法院备案。备选机构监督委员会每三年对全部在册机构的类别进行重新评定。

    苏州中级法院及苏州市的常熟市法院对管理人分级也有类似规定。

    从上述法院规定的分级条件来看,客观条件要求也不是很高,主要还是要看机构的能力方面是否具备从事重大、疑难、复杂破产案件管理工作的能力,这需要凭具体业绩来体现的,因此,各机构要把手上的案件处理好,得到法院、债权人好评很重要。没有评上一级的机构也不用灰心,法院会定期调整的。

    4、部分法院对管理人资格暂停与名册除名也有明确规定       

    根据苏州市中级人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人工作的若干意见(试行)》规定:中介机构现状已不符合行业注册管理规定或管理人名册准入条件,持续时间超过3个月的,暂停管理人备选资格6至12个月。中介机构管理人或其负责人(合伙人)有下列情形之一的,中院可以决定暂停管理人备选资格1至2年:(一)作为债务人涉及重大债务纠纷或者因涉嫌违法行为正被有关部门调查;(二)拒绝接受受理法院、债权人会议、债权人委员会的监督,经批评教育仍不改正;(三)应当报告的重大事项隐瞒不报;(四)违反法律、司法解释规定或者未经受理法院批准私自收费;(五)利用管理人的身份或地位为自己和他人牟取私利;(六)受理法院认为管理人未做到依法勤勉尽责、忠实执行职务。中介机构管理人或其负责人(合伙人)有下列情形之一的,中院可以决定将管理人从管理人名册中除名:(一)因故意犯罪受到刑事处罚;(二)被吊销相关专业执业证书;(三)因故意或重大过失泄露工作秘密,严重影响案件审理进程或造成重大不良后果;(四)因执业、经营中故意或者重大过失行为,受到行政机关、监管机构或者行业自律组织行政处罚或者纪律处分;(五)执业许可证或者营业执照被吊销或者注销;(六)出现解散、破产事由或者丧失承担执业责任风险的能力;(七)履行职务时,未做到依法勤勉尽责、忠实执行职务,或因故意或者重大过失,导致债权人利益受到损害;(八)管理人申请辞去职务未获受理法院许可,但仍坚持辞职并不再履行管理人职责;(九)受理法院决定更换管理人后,拒不向新任管理人移交相关事务;(十)其他应当从管理人名册中除名的情形。

    除苏州市中院外,南京市、无锡市以及苏州市的常熟市法院对暂停资格或除名也有相应规定。

    从上述规定可以看出,管理人不当履职或者拒绝履职其资格将会暂停或除名;管理人所在机构及其合伙人的执业合法性与规范性以及没有不良记录也是保证其能够一直在名册内的重要条件。

   (三)对我省破产管理人名册制未来发展的几点思考

    1、管理人名册制度不宜轻意突破

    江苏省高级法院课题组在《供给侧结构性改革下强化破产审判促进市场出清相关问题的调研报告》中提出取消管理人名册制度及地域限制的设想。据了解目前省法院已在我省部分地区试行了该设想。我们认为这样设想的实际效果如何还有待商榷。其一,依照《指定管理人规定》,人民法院审理企业破产案件时应当从管理人名册中指定管理人,这是最高法院对管理人制度的基本规定,不宜轻意突破。管理人名册制度实际上是一种职业化准入制度,在现阶段管理人队伍尚不成熟的情况下,通过建立这种职业化准入机制,使管理人的工作质量有一定的保证,有利于促进管理人队伍的整体发展。其二,在当前司法公信力不高,中介机构整体素质也参差不齐的现状下,编制一个经过资质审核的、便于公开管理的管理人名册,可以消除法院指定管理人工作的盲目性和随意性,在制度上减少或杜绝司法腐败的发生。其三,管理人是在破产程序中具有相当法定职权的机关,在债务的认定,债权的清收,破产财产的保管、处置和分配等方方面面都具有准司法的权力,如果没有一定门槛和相应的评价考核制度,会带来极大的专业责任风险与道德风险,对管理人制度的长期健康发展不一定有利。其四,目前全国许多法院都建立了对进行管理人名册机构的分级管理制、定期考核制,其目的是稳定管理人队伍,提高管理人工作水平,我省部分法院也纷纷出台了相关的准入制和分级、定期考核管理的规定,如果名册制一旦取消,已建立的入册准入制和分级制、定期考核管理制度都将失去意义,使刚刚建立起来的法院对管理人的考核管理制度面临推倒重来的局面,更会造成我省的破产管理人制度与其他地区不一致,对我省的破产法实施未必有利。最后,世界许多国家都对担任管理人有很高的资格要求。经查阅资料,包括英国、法国在内的12 个欧盟成员国的法律都规定了专门的破产管理人职业资格考试制度。法国还实行破产管理人专职制度,法国的破产管理人不得从事其他职业活动,曾有过这样一个案例,有一位Morand先生于1987年被编入巴黎上诉法院破产管理人名册,但法院从来没有指定他担任过任何破产案件的管理人,由于法国的实行管理人专职制度,等于自他进入管理人名册后没有任何收入,为此他提起诉讼要求国家赔偿其因司法机关系统性地拒绝指定他担任破产管理人而遭受的损失。该请求得到了法国最高法院1996年第91-20.266号判决的认同。英国则规定参加破产管理人资格考试的报名者必须满足下列条件之一:“是破产从业人员联合会的学员;是七个被认可的行业组织会员;是商业革新与技术部和威尔士地区的推荐候选人等。”其他欧盟国家虽然没有专门的资格考试要求,但在司法实践中也都是从具备相关专门知识、经验丰富的律师、会计师或其他经济专业人士中选任管理人。

    2、管理人名册的数量不宜盲目扩增;对增加进入名册的管理人应设定相应准入的条件

    从座谈情况看,各机构普遍反映目前案件数量不足,无法保证团队的专职化和队伍的稳定。根据江苏省高级人民法院发布的《2011-2015年全省破产企业司法处置情况通报》显示,近五年来,全省法院共新收企业破产案件为1341件(参见图12),而目前编制在管理人名册内的社会中介机构将近266家,除去清算组担任破产管理人的案件外,平均每家中介机构的办案数量不足5件,也就是说理论上每家中介机构管理人每年只有承办1件破产案件的机会。因此,现有管理人名册完全满足市场需求,不宜盲目扩增。另外,根据问卷反馈的信息,管理人工作量不饱和,有一半机构办案总量在5件以下,且一半队伍专业人员在10人以下,说明目前机构案件量少,人员规模也小,再扩容,各机构办案量就更少,队伍人员难以稳定,不利于管理人长远发展。     对于管理人名册的扩容,我们认为应当本着既有利于破产案件的顺利进行,又有利于培养专业化的管理人队伍的原则,以总量控制为前提,管理人数量要与本地区的破产案件数量相适应并规定管理人资格准入的积极条件。首先,入册机构的数量应当与当地破产案件的受理总量相适应,以避免出现进入管理人名册的机构或个人长时间没有破产案件办理的局面,这也是最高法院对各地法院编制管理人名册的要求,是管理人队伍稳定的基础性条件。由于一些地区案件数量不足,绝大部分的律师事务所和会计师事务所的破产业务团队在做破产业务的同时还做其他业务,做不到专职化,因此团队的专业能力很难提升。由于清算事务所是专门从事破产清算的机构,案件量不足对他们的队伍稳定性就更受影响,现在已经发现一些清算事务所在接到法院指定后,由于人员不足而聘请其他机构的律师、会计师临时加入其团队中,这种临时组建的团队,成员的协调配合都存在很多问题,其整体工作质量难以令人满意。其次,要求入册的机构和个人拥有较高的专业素质和处理破产事务的经验。破产管理事务是一项十分复杂、实践性很强的综合性业务,融社会、经济、法律问题于一体,不仅有大量的法律事务与非法律事务交织在一起,而且可能面临破产清算、重整、和解多重任务,对管理人素质和能力的要求应该说要高于一般的律师、会计师。另外办案经验也很重要,座谈中,我们就得知靖江地区的法官就多次提出目前手上破产案件数量多,但该市一些新增加的管理人完全没有处理破产事务的经验,造成法官经常要去破产企业现场,必须事事告知管理人如何处理,法官变成了管理人,非常辛苦。再次,要有一定承担风险的能力。在破产程序中,管理人直接掌握着债务人的财产,其一举一动都关系着破产财产的安全,关系着债权人的利益,故入册的机构只有拥有足够的财产,才能有效承担其在破产程序中的民事责任。尤其是在目前中介机构执业人员职业道德水平及社会诚信度普遍不高的背景下,达到一定的资产规模,是机构入册的责任能力的必然要求。

    从调查问卷的情况看,91%的律师事务所和100%的会计师事务所认为需要对进入管理人的机构设置一定的准入条件,因为管理人工作的有较高的专业性要求且责任大,风险高。目前已进入名册的机构基本上都是些规模较大,本专业业务能力较强的机构尚且感觉到压力大,执业经验不足,如果对进入管理人队伍不设门坎,未来的业务能力和服务质量将难以保证,社会也会对管理人制度产生更多的负面舆论,不利于破产管理人制度的健康发展。

    3、部分法院已建立起对管理人综合考核评价体系,但具体的落实措施还有待加强

    问卷调查中,有70%以上的问卷对象认为应当建立对管理人工作的定期考评机制。为了实现对管理人名册动态管理的目标,我省部分法院已建立起对入册机构的考评机制。包括机构的业绩考评、差错通报等制度。由破产案件的承办业务部门,在无记名问卷调查债权人、主管部门、破产企业意见的基础上,对每个破产案件的管理人建立起评价档案,作为入册机构是否适格的依据。无锡市早在若干年前就已着手对入册机构进行积分制考核,流程为:1、评定基本积分(评定入册机构的个案积分,于年末取其平均值作为基本积分);2、积分增减(按照单项业绩、差错的程度与范围,对基本积分予以增减;)3、年度考核与资质评定(每至年末,按照入册机构的年度积分评定入册机构的资质等级,资质优等的在竞争选任中优先入选,连续两年资质差等的实施末尾淘汰)。无锡中院2010年在《关于规范和加强破产管理人选任、管理工作意见》规定中将管理人的资质等级分为优等、普等、差等。对管理人资质等级的评定由管理人考核小组提出书面意见报中院审定委员会讨论决定。

    南京市中级法院《关于规范破产管理人工作若干问题在意见》规定,履职评价从高到低分优秀、良好、称职和不称职四个等次。破产程序终结前,管理人应向债权人会议述职,由债权人会议对管理人履职情况进行评价。每个案件审理结束,审判业务部门应对管理人履职情况进行评价。基层法院和市法院破产案件审判业务部门应将每个案件管理人的履职评价报市法院备选机构监督委员会,备选机构监督委员会对管理人每年度的履职情况进行综合评价,评价方式、过程及结果留存信息库。

    苏州市中级法院规定对编入管理人名册的社会中介机构实行动态管理并定期进行综合考核。司法鉴定处会同相关部门负责建立管理人履职档案,与社会中介机构行业协会建立动态管理工作的沟通协调机制。管理人履职档案内容包括:(一)管理人工作团队建设情况;(二)对管理人履职实效的嘉奖和其他社会评价证明材料;(三)个案中受理法院和债权人对管理人履职情况的评价意见;(四)管理人定期提交的《履职报告》和参加管理人业务培训的证明材料等等。企业破产程序终结前,受理法院应对管理人的履职情况作出客观、公正的评价,并以会议或发函等方式收集债权人对管理人履职情况的评价意见。中院应将受理法院和债权人对管理人履职情况的评价意见存入管理人履职档案。管理人应在每年一季度向中院提交上一年度的《履职报告》,内容包括:(一)管理人机构合并、分立、更名情况;(二)管理人工作团队建设情况;(三)参加企业破产法制宣传的情况;(四)担任管理人的情况,包括:案件名称和概况、收取管理人报酬、执行管理人自行回避制度、管理人工作的主要业绩及受到嘉奖和相关社会评价的情况;(五)管理人履职过程中遇到的法律、政策适用的疑难问题及解决问题的建议等等。受理法院相关部门根据工作需要,可以要求管理人提交特定事项的情况报告。中院评审委负责对管理人履行职责情况进行综合考核,并依据综合考核结果决定管理人晋级、降级或者淘汰。

    除上述三家法院外,其余法院尚未见建立对管理人的考核管理和评价制度。

    在上述已建立考核制度的法院中,我们发现类似的制度在具体执行中还存在落实不够的问题,相关的考核档案也还尚未完全建立起来,对管理人的真实工作能力与出现的问题情况,考核人员也未必全面了解。其主要原因还是法院业务部门案件太多,人力精力不够;司法鉴定部门人员由于大部分没有真正从事过破产法律业务,对破产管理人工作并不完全了解,在专业能力上不能真正有效地对管理人的工作情况进行考核,仅凭通过对债权人和主审法官了解方式,也不一定了解到管理人工作质量的真实情况,因为债权人的个人利益有时也与管理人工作目的相冲突,在他们达不到目的的情况下,很可能就会对管理人进行负面评价。有些主审法官受限于案件事务性工作太多,对管理人工作的真实全貌也未必掌握。因此我们认为根据现有的法院力量尚不能真正客观公正地对各管理人工作进行有效地考评与分级。

    解决途径我们认为可以通过建立破产管理人行业协会来解决。自2014年广州市成立全国首个破产管理人协会以来,该地法院及管理人均肯定行业协会在推动管理人行业专业化、市场化和规范化方面所发挥的作用。该行业协会系管理人行业自行组织的民间组织,是在法院的司法鉴定部门领导下建立与开展工作。行业协会由破产管理人的业内人士组成,通过民主方式形成自己的组织机构,由于行业协会系由业内人员组成,了解管理人工作能力与水平,可以帮助法院司法鉴定机构解决人力不足与专业能力不够的问题。在具体措施上可以通过查阅档案,旁听债权人会议,检查团队规章制度建立执行情况,接受利害关系人投诉,对管理人工作是否合法进行调查等手段,协助法院了解到各家管理人工作的能力与质量的真实状况,并帮助管理人解决工作中出现的问题,从而使管理人的考核评价工作真正落到实处。当然,协助法院考核管理人工作仅仅是行业协会一项职能,行业协会还有许多其他职能工作,如对管理人进行培训,开展理论性研究,定期进行工作经验总结,自律性查处与管理等。南京市法院在其《关于推动企业破产案件审理方式改革的调研报告》中也提出要建立管理人行业协会,我们迫切希望该协会能够早日成立并发挥其应有作用。

    三、我省破产管理人选任制度的现状与问题

   (一)破产管理人选任制度的现状      

    1、选任破产管理人的类型

    管理人的选任一直是管理人关注的焦点,也产生过多种议论。从破产法及相关规定来看,清算组、律师事务所等社会中介机构以及编入管理人名册的个人,均可以被法院指定担任破产管理人。但伴随政策性破产的结束与现行《企业破产法》的实施,人民法院的《指定管理人规定》已对指定清算组担任管理人的情形作出相应的限制,清算组担任破产管理人的案件也减少了很多。对清算组的工作质效,无锡市中院曾对2年内的59件破产案件向破产企业股东及主管部门、债权人、审判庭、当地政府进行无记名问卷调查,其工作的优秀率为18.18%,明显低于其他机构(会计事务所为91%;律师事务所为33.33%;清算所为64.52%)。虽然清算组工作质效并不理想,但我省也有部分法院比较支持指定清算组担任管理人,如常州、苏州、南通等地区的法院认为从政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司中指定清算组成员组成破产管理人,因为有政府相关人员的直接参与,能够得到政府的积极支持,在解决破产企业的职工、税务、工商等事务时,可以帮助法院处理许多机构管理人无法解决与处理的许多棘手问题,故仍有其使用的价值。当然,清算组也有其不足方面,主要是其中立性与专业能力不足,因此,有些法院在指定清算组为管理人时,同时从入册机构中指定专业人员参入到清算组中,弥补清算组中的中立性与专业性的不足,通过一段时间实践后,认为效果良好。例如徐州新铜城房地产开发公司破产案就是由清算组担任管理人,律师作为专业人员也加入其中,由于清算组长是政府委派的,能够与政府各部门进行协调,遇到问题就与相关部门召开协调会,加上律师在专业方面把握得当,破产清算工作开展得非常顺利,职工、债权人、法院等多方面都很满意,案件效果得到普遍好评。

    经调查,目前我省的大部分破产案件是指定管理人名册中的社会中介机构担任破产管理人,且律师事务所担任破产管理人的比例要高于会计师事务所及清算师事务所,由此看出法院对律师事务所担任管理人比较认同。据了解,不仅江苏,全国其他地区法院也都对律师事务所担任管理人的工作比较认同,其主要原因是:管理人工作虽然涉及方方面面,是一项跨界的工作,不仅涉及法律,还涉及到会计、企业管理、经济、金融等多个方面,但最核心的工作还是法律,对各个利益主体之间的法律关系的疏理和处理,是管理人最重要的工作,而这项工作由律师来处理最为合适。

    对清算事务所的工作能力各地认识不一,就全国范围而言,有的地方,如天津市,从其天津高院的第一批管理人初审公告看,全部都是清算事务所;而浙江省高院的第一批初审管理人名册中完全没有破产清算事务所。从座谈情况看,许多法院对清算事务所的工作水平与专业能力并不认同,主要因为:1、人员素质不如律师事务所与会计事务所,律师、会计师都要通过全国统一考试,但清算所人员无此限制;2、机构设立门槛低,律师事务所会计师事务所设立都有严格限制,但法律对清算事务所限制较少;3、资料提供义务虚置,其自行制作的工作履历,公信力难以保证。但也有法院(如无锡市)对清算事务所前景看好[2],无锡市法院对各机构主体的工作质效进行过问卷调查,发现清算事务所办案的优秀率为64.52%,明显高于律师事务所的33 .33%[3];由于清算事务所是专门从事破产清算工作的机构,从破产管理的职业化考虑,清算事务所应当是管理人行业的发展重点。主要原因是律师事务所与会计事务所都有大量的其他业务可以从事,重点不一定放在破产业务方面,而清算所由于其只能从事清算事务,其从未来的专业性与团队综合能力上看,应强于其他机构。

    此外,无锡、常州、苏州等地法院还存在指定由律师事务所与会计师事务所组成的联合管理人的做法,但实行的效果还有待进一步观察。关于联合管理人,浙江有比较成熟的经验,根据浙江省高院的《2015年浙江法院企业破产审判报告》,该院鼓励律师事务所与会计师事务所组成联合管理人以减少管理人在履职过程中聘请相关专业人员的财务费用。据统计,在88次竞争方式指定管理人中有74次指定了联合管理人,占84.1%,74次指定联合管理人中,又有69次是律师事务所与会计师事务所组成联合管理人,占总数的78.4%。浙江省法院认为通过省级管理人与中院辖区的管理人联合,加强了省级管理人与地市级管理人之间的交流与协作,促进了全省破产案件的质量的提高,也给了较低级水平的管理人在实践中学习的机会,提升了中院辖区的管理人履职能力,从而带动了全省管理人执业水平的整体提高。但在管理人中却未必都认同法院的这种观点,有些管理人认为联合竞标无助于提升管理人履职效率,为提高评分而临时组建的竞标团队或将造成后期职责、权利义务的冲突与推诿。

    对于个人管理人问题,到目前为止,我省尚未有指定个人担任管理人的案例。

    2、选任破产管理人的方式

    按照《指定管理人规定》,一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人,此外对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或者在全国范围有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件,人民法院可以采取公告的方式,邀请编入各地人民法院管理人名册中的社会中介机构参与竞争,从参与竞争的社会中介机构中指定管理人。然而,实践中因《指定管理人规定》过于原则,而我省又没有出台具体的操作方法,导致各地法院在选任破产管理人的时候差异较大。从调研的情况来看,目前各地法院主要采取随机摇号的方式指定破产管理人,此种方式占有比例大概在60%左右;其次是通过公开招标参与竞争与随机摇号相结合的方式选任破产管理人,占有比例大概在20%左右;然后是通过公开招标参与竞争方式选任破产管理人,占有比例大概在10%左右;此外还有一部分是通过法院直接指定或其他方式选任为破产管理人。

    根据调查问卷反馈的情况,有30%的社会中介机构认为,目前法院选任管理人的方式不具有客观公正性,尤其是通过随机摇号的方式指定管理人。并且通过座谈会反馈的信息,在随机摇号指定管理人的时候,出现的比较严重的两极分化,即有的中介机构在短时间内被连续指定为管理人,而有的中介机构在很长一段时间内,一次都没有被指定为管理人,并且此种现象还比较普遍。还有的机构反映有些地区法院摇号公开透明性不够,资产较多的案件总是摇到个别几家,造成“肥瘦不均”,有可能存在“猫腻”。由于对随机摇号的公正性质疑较多,有些地区的法院已经着手对原先落后的随机选任制度进行了改进,例如:南京市中级人民法院通过设定存量机制来配合随机选任,其主要做法是对于在管理人名册中的中介机构,如果在随机摇号的时候,已经有5件以上尚未结案的破产案件的,不得再通过随机摇号的方式被指定为其他案件的破产管理人,该种做法在公正性上确有本质改变,很大程度上平息了管理人的上述质疑。除南京市外,苏州无锡等地法院也有类似规定。

    关于如何通过竞争机制选任管理人,我省南京市、苏州市、无锡市都已出台的相关规定,其中苏州的常熟市法院规定最为详细而且可操作性强,其主要内容如下:

    第一步,采用竞争性遴选加随机摇号方式确定破产管理人的案件,由破产合议庭向司法鉴定科发出书面通知,载明:债务人名称;破产管理人选任方式和要求;社会中介机构或个人提交工作方案截止时间以及破产案件的难易程度等内容并同步移交相关案卷资料。

    第二步,司法鉴定科应将制作的《竞争性遴选管理人询邀函》在公众平台上公布。

    第三步,拟参与遴选的中介机构向司法鉴定科提交《工作方案》,其主要内容包括:机构的规模、执业保险、业绩及团队构建情况;团队负责人及相关执业经历和业绩;团队核心成员、参加破产业务培训的情况;报酬方案;工作计划和思路;目前正在承办的破产案件数量及进程;是否存在回避情形等。

    第四步,业务庭制作《遴选管理人评分表》,评分大项6项,小项16项,总分100分,包括内容:(一)主观态度:前期了解债务人情况,团队负责人在中介机构内部的地位;(二)客观情况:机构工作经验及业绩、内部结构是否顺畅,有无专职管理人储备;风险能力:机构的物质和经费保障、执业保险;可否先行垫付破产费用;报酬方案;工作方案的详实程度;等等。

    第五步,评审管理监督工作小组成员依据评分项目和分值进行评分。

    第六步,司法鉴定科对评分进行统计,按总得分高低排序,确定入围参与随机摇号的机构或个人。

    第七步,评审结束后,司法鉴定科应机构提交的《工作方案》连同评审程序形成的评分表等材料一并移交破产合议庭,归入破产案件的卷宗。对于常熟市的竞争机制选任管理人的办法值得其他法院借鉴。



[1] 李曙光:“让管理人做好破产案件的总导演”,载破产法快讯。

[2] 详见陆晓敏:“司法控制与当事人自治的制约与平衡——探寻破产管理人选任规    则的完善路径”

[3] 详见陆晓敏:“司法控制与当事人自治的制约与平衡——探寻破产管理人选任规则的完善路径”


 

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