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《宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护条例》立法服务项目

供稿 | 地方立法研究中心2022-07-11494

服务需求


宿迁市人大常委会2021年计划出台《宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护条例》,宿迁市生态环境局负责《宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护条例》(草案)(以下简称《条例》(草案))起草工作,并按程序委托江苏博事达律师事务所地方立法研究中心具体承担起草任务。


服务过程


自2020年10月至2021年4月,起草团队围绕《条例(草案)》起草工作,坚持科学立法、民主立法和依法立法原则,开展了一系列立法活动:


2020年10月19日,召开《条例(草案)》立法起草动员会,成立立法起草团队,某律师总负责,XXX等律师具体承办;


2020年10月,起草团队全面收集国家层面上涉及到地下水保护方面的上位法、外省市的同类立法例、相关的学术文献等材料,形成立法资料汇编。根据贵局提供的有关资料,重点分析宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护突出存在的问题,以问题为导向,研究本次立法需要解决的主要问题。


2020年11月9日至11月13日,某律师和部分立法团队成员赴贵州省遵义市开展立法调研,考察《贵州茅台酒生产环境保护条例(草案)》的立法经验;


2020年11月20日,赴宿迁开展前期调研,听取宿迁市人大法工委、市司法局、市生态环境局、市水利局、市自然资源和规划局、市工信局、市农业农村局、洋河新区管委会、双沟镇政府以及洋河、双沟酒厂的意见和建议;


2020年11月24日,召开起草团队内部调度会,分析研判《条例(草案)》拟确立的主要制度和重点需要解决的问题,组织撰写初稿;


2020年11月29日,邀请省水利厅、省地质调查研究院专家召开第一次专家论证会;


2020年12月20日,邀请省生态环境厅、省地质调查研究院专家召开第二次专家论证会;


2020年12月31日,邀请省水利厅、省生态环境厅、省地质调查研究院专家召开第三次专家论证会;


2021年1月5日,召开起草团队内部研讨会,就《条例(草案)》的制度设计和篇章结构进行研讨;


2021年2月2日,赴宿迁参加《条例(草案)》征求意见稿修改座谈会,听取市人大法工委、市司法局、生态环境局、水利局、自然资源和规划局、农村农业局、宿城区政府办、泗洪县政府办、洋河新区管委会、双沟镇政府以及部分酒厂代表的意见和建议;


2021年2月7日,邀请省地质调查研究院专家,召开第四次专家论证会,重点研究论证洋河双沟酒产区地下水保护区范围的界定问题;


2021年2月8日,《条例(草案)》形成征求意见稿,在宿迁市人民政府门户网站公开征求意见,征求意见的时间为2021年2月8日至3月10日;


2021年3月5日,赴宿迁市泗洪县双沟镇、市洋河新区就洋河双沟酒产区地下水保护情况开展立法调研;


2021年3月10日,赴宿迁召开有市人大代表、政协委员参加的立法听证会,听取市洋河新区,市水利局、市资规局、市农业农村局、市工信局、市市场监管局,江苏洋河酒厂股份有限公司、江苏双沟酒业股份有限公司、以及其他中小酒企的意见和建议;


2021年3月12日,邀请省人大法制委王腊生主任、南京市人大法制委员钟连勇主任、省自然资源厅葛素琴处长、南京大学法学院王太高教授等专家,召开第五次专家论证会;


2021年3月14日,召开起草团队内部讨论会,分析研判各位专家的意见和建议,汇总需要通过现场勘探解决的问题;


2021年3月17日,会同省地调院专家赴宿迁市泗洪县开展地下水现场勘探;

2021年3月18日,召开起草团队内部讨论会,根据现场勘探的成果科学界定酒产区地下水保护区的范围,修改《条例(草案)》文本;


2021年4月1日,赴宿迁参加市政府立法协调会;


2021年4月28日,赴宿迁参加市人大第29次会议。


2021年8月31日,《条例》经宿迁市第五届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过。


2021年9月29日,《条例》经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准。


特色亮点


(一)总结酒产区地下水保护利用工作存在的问题


长期以来,市委市政府高度重视洋河双沟酒产区地下水保护和污染防治工作,取得了显著的成效。但随着全市社会经济的快速发展,酒产区地下水资源可持续利用和生态安全方面也出现不少问题。主要有:


影响酒产区地下水补给区污染因素增多。一是场地、设施污染。重岗山补给区、峰山补给区附近都有废弃的露天采砂坑,集聚了一定规模的水塘;重岗山补给区有垃圾填埋场、峰山补给区有家庭养殖。在突发条件下,垃圾填埋场渗滤液、家庭周边的废弃垃圾伴随雨水等,有可能成为比较严重的地下水污染源。二是农业面源污染。农药瓶、包装袋等在田间地头、水体中可见,不科学的农药使用方式致使农药残留渗透到地下。三是地表水体污染。古山河、拦马河等河道水质亟待提升,农村黑臭水体整治工程未全面完成,影响地下水补给质量。


酒产区地下水取水需求与可开采量之间矛盾突出。2013年7月,省政府已经将洋河镇列为地下水超采区,洋河镇地下水取水工程建设受到严格限制。目前洋河新区境内地下水开采井仍有60余眼,地下水取水水位普遍超过40米。双沟镇镇区地下水开采井20余眼,地下水取水水位超过20米,酒产区地下水供需矛盾更加突出。


未能实现优水优用和节约、集约利用。洋河新区存在污水管网建设不健全问题。截至2020年底,洋河新区污水管网行政村覆盖率为65.9%,仍存在部分村居生活污水直排河道现象,导致农村河道整体水质较差。双沟镇存在自来水管网建设不到位的问题,至今未接入城镇自来水管网,厂区内存在将优质地下水作为生活用水的现象;当地少数已接通自来水的酒企为了方便也全部使用地下水。


(二)在开展科学勘探、广泛听取意见基础上,划定酒产区地下水保护区范围


关于酒产区地下水保护区保护范围,是《条例(草案)》首先必须明确的问题。因地制宜,划定酒产区地下水保护区,分别为洋河酒产区和双沟酒产区地下水开采相对集中区和直接补给保护区。洋河酒产区地下水开采相对集中区的范围,是指以振洋路为东界,盐洛高速公路为南界,洋河大道为西界,卓玛河为北界的合围区域;双沟酒产区地下水开采相对集中区,是指以新扬高速为东界,周冲路为南界,西环路至双五线至古淮河为西界,北环路为北界的合围区域。洋河双沟酒产区地下水直接补给保护区的范围,由市人民政府依据直接补给区内地质结构特征和地表污染物对地下水质的潜在影响具体划定,并向社会公布。这一划定是根据省地质调查研究院出具的专题报告确定的。从实际情况看,将酒产区地下水保护区划分为地下水开采相对集中区、直接补给区,划分类别科学,划分范围适中,既符合环境保护工作需要,又全面考虑宿城区、泗洪县经济发展现状与长远要求;同时,既保障宿迁市以洋河、双沟为代表的名优酒企发展,又权衡照顾众多中小酒企需要,有利于全面树立中国酒都招牌形象。


(三)明确规定了酒产区地下水保护区内的禁止行为与情形


酒产区地下水保护区范围划定后,在保护区内哪些行为、情形应当明确予以禁止,也是《条例(草案)的核心内容。


根据《江苏省水污染防治条例》有关规定,结合酒产区具体情况,《条例(草案)》第二十八、第二十九分别规定了在酒产区地下水保护区内,应当禁止实施的行为,应当禁止建设的场地或设施,并对已经存在或者建设的有关场地、设施可能会对酒产区内地下水造成污染的,提出了防治要求,规定了退出机制。


(四)建立了政府主导,部门分工协作的管理机制


为解决过去存在的酒产区地下水保护职责划分不清晰,管理主体不明确等问题,《条例(草案)》第五条明确了地下水保护工作的政府职责,第六条结合宿迁市有关部门三定方案,厘清了与地下水保护和管理关系密切的水行政、自然资源和生态环境主管部门的职责;同时,第三十四条、第三十五条要求水行政、生态环境、自然资源主管部门应当根据国家规定,建立统一的地下水监测站网和地下水监测信息共享机制,逐步建立地下水水位预警预报系统。


业务成效


党中央、国务院高度重视地下水管理工作。地下水具有重要的资源属性和生态功能,在保障我国城乡生活生产供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中具有重要作用。近年来,随着经济社会发展,我国地下水开发利用程度不断加大,部分地区地下水超采和污染问题突出,并由此引发一系列生态环境问题。《条例》的起草回应了党中央、国务院的政策需求,在国家《地下水管理条例》尚未出台的情况下,因地制宜探索洋河双沟酒产区地下水保护模式,获得江苏省人大、宿迁市人大主要领导的肯定。


宿迁坐拥“三河两湖一湿地”,堪称“苏北水乡”,独特的水域环境孕育出了全国著名的白酒品牌。2019年,宿迁市委市政府作出加快推进宿迁“中国酒都”建设重大决策。《条例》的起草为保护洋河双沟酒产区地下水资源,防治地下水超采和污染,保障地下水资源可持续利用和生态安全,永续保持宿迁“中国酒都”竞争力提供了重要依据。省内主流媒体对本次立法进行了专题报道,在省内产生了重要影响。



附:《条例》全文


宿迁市第五届人民代表

大会常务委员会公告

(第21号)


《宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护条例》已由宿迁市第五届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2021年8月31日通过,经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年9月29日批准,现予公布,自2022年1月1日起施行。


宿迁市人民代表大会常务委员会


2021年10月8日



宿迁市洋河双沟酒产区地下水保护条例


(2021年8月31日宿迁市第五届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过,2021年9月29日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准)


第一章 总   则


第一条 为了加强洋河双沟酒产区地下水资源管理,防治地下水超采和污染,推进地下水资源可持续利用,保障地下水质量,根据《中华人民共和国水法》《江苏省水资源管理条例》《江苏省水污染防治条例》等法律法规,结合本市实际,制定本条例。


第二条 洋河双沟酒产区地下水保护区划定、保护区内地下水的保护规划、水资源使用、水污染防治及相关监测监管等活动,适用本条例。


第三条 酒产区地下水保护坚持统筹规划、源头治理、生态优先、从严保护、节约利用的原则。


第四条 市人民政府应当加强对酒产区地下水环境和水资源保护工作的领导,将酒产区地下水保护纳入国民经济和社会发展规划,建立健全酒产区地下水保护协调机制,保障财政投入,支持绿色产业发展,利用信息化手段有效保护水环境,保障水资源的高效利用。

  

有关县(区)人民政府应当加强对本行政区域内的地下水环境和水资源的保护,组织协调相关部门做好酒产区地下水保护工作。

  

有关乡镇人民政府和街道办事处应当协助做好本区域内酒产区地下水保护相关工作。

  

第五条 水行政主管部门是酒产区地下水保护协调机制的牵头单位,负责酒产区地下水开发利用和水资源管理保护的统一管理和监督,组织指导节约用水、地下水超采区综合治理,组织落实用水总量控制、水资源论证、地下水取水许可,做好对酒产区地下水水位实时监测等工作。

  

生态环境主管部门负责监管酒产区地下水污染的预防和治理工作,监测酒产区地下水水质,组织指导、协调酒产区地下水生态文明建设工作。

  

自然资源与规划主管部门负责酒产区地下水资源的调查、监测、评价,预防和治理地下水超采引发的地质灾害。

  

发展和改革、工业信息、住房城乡建设、农业农村、城市管理、交通运输等主管部门按照各自职责,做好酒产区地下水保护相关工作。

  

第六条 市、县(区)人民政府应当按照地下水保护利用工作要求,建立完善地下水保护考核评价和责任追究机制,将酒产区地下水保护目标完成情况纳入市、有关县(区)人民政府相关主管部门和下一级人民政府及其负责人考核评价的内容。

  

第七条 市、县(区)人民政府及相关主管部门应当加强地下水节约和保护的宣传教育,推动全社会增强地下水资源保护和水污染防治意识,形成节约水资源、保护水环境的良好风尚。

  

第八条 任何单位和个人都有依法保护地下水资源的义务,有权对违法开发、破坏和污染酒产区地下水的行为进行投诉、举报。


第二章 地下水保护规划

 

第九条 市人民政府水行政主管部门应当会同生态环境、自然资源与规划等主管部门根据地下水资源状况、污染防治等因素,编制酒产区地下水保护规划,报市人民政府批准后实施。

  

酒产区地下水保护规划包括地下水资源管理与保护目标、红线控制指标、地下水利用总体布局与调配方案、地下水涵养和地下水污染分区防治目标、任务、项目与措施等内容。

  

酒产区地下水保护规划涉及地下水储备和应急饮用水源建设的,应当符合国家和省相关规定。

  

第十条 酒产区地下水保护规划应当服从国土空间规划以及水资源综合规划、生态环境保护规划,并符合国家和省关于地下水禁止开采和限制开采的相关规定。

  

第十一条 编制酒产区地下水保护规划,应当对酒产区地下水状况进行调查评估,并以论证会、听证会等方式充分听取相关部门、专家学者和社会公众的意见。

  

第十二条 酒产区地下水保护规划应当严格执行,不得擅自变更。确需变更的,应当按照规划编制程序报市人民政府批准。

  

第十三条 市、有关县(区)人民政府应当对酒产区地下水保护规划的实施情况定期组织监督检查和评估。


第三章 地下水资源保护

  

第十四条 酒产区地下水的取用应当坚持从严控制、合理开采、优化利用,并严格执行酒产区地下水保护规划和年度开采计划中确定的总体布局、开采总量、取水层位等要求,防止水源枯竭和地面沉降。

  

第十五条 酒产区地下水的取用执行取水许可制度。取水申请经审批机关批准后,申请人方可兴建取水工程或者设施。

  

申请人取得申请批准文件后,可以委托施工单位承建酒产区地下水取水工程或者设施。施工单位应当查验建设单位的取水申请批准文件,并按照相关技术规范组织施工,不得承建未经批准的地下水取水工程或者设施。

  

酒产区地下水取水工程或者设施竣工后,申请人应当依法向取水审批机关报送取水工程或者设施试运行情况等相关材料;经验收合格的,由审批机关核发取水许可证。未依法取得取水许可证的,不得取用地下水。

  

第十六条 酒产区地下水保护区地表水源或者公共供水能够满足用水需要的,禁止取用地下水。对在酒产区地下水保护区内改用非地下水源将导致产品质量受损或者致使生产无法正常运行的企业,在不影响地下水水位回升的条件下,经市人民政府同意,取水审批机关可以批准其取用地下水,并严格执行取水计划、控制地下水开采总量。

  

第十七条 酒产区地下水取水单位应当按照国家和省相关规定,使用节约用水新工艺、新方法、新技术、新设备,减少地下水使用,降低地下水消耗。

  

节水设施以及水污染防治设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用。

  

第十八条 鼓励和支持酒产区地下水保护区内的工业园区建设工业水厂,满足企业用水需求。

  

鼓励雨水收集使用和中水回用等非传统水源的开发利用。

  

第十九条 市、县(区)人民政府根据国家和省相关规定推行水权交易制度,引导酒产区地下水取水单位之间依法转让通过节水措施形成的地下水用水指标,并加强监督管理。

  

第二十条 水行政主管部门应当对酒产区地下水保护区内的地下水取水工程登记造册,实行信息动态管理。

  

酒产区地下水保护区内,地下水取水工程损坏、闲置、施工未成,通过改建、修复仍不能继续使用,或者已经完成勘探、试验任务的钻井,所属单位应当采取措施封填。

  

第二十一条 相关主管部门根据国家规定,在酒产区地下水保护区设置地下水监测点,对地下水的水位、水量、水质等进行动态监测,并建立统一的地下水监测信息共享机制。


第四章 地下水环境保护

  

第二十二条 酒产区地下水保护区内实行严格的水环境保护制度。酒产区所在地的人民政府应当采取源头治理、控源截污、生态修复等措施,改善生态环境,防治水体污染。

  

第二十三条 酒产区地下水保护区所在地的人民政府应当统筹规划建设环境基础设施,按照国家、省相关标准和要求处理处置生活污水、垃圾和农业生产废弃物。

  

第二十四条 生态环境主管部门应当会同相关主管部门建立健全农业面源污染监测体系。

  

农业农村主管部门指导酒产区地下水保护区内的农业生产经营者科学合理使用化肥和农药。酒产区地下水保护区内农作物的生产经营者,应当施用高效、低毒、低残留农药,减量施用化肥,并科学处置农业废弃物。

  

第二十五条 在酒产区地下水保护区内,禁止建设下列对地下水有危害或者潜在危害的企业、场地或者设施:

  

(一)新建、扩建或者改建化学品生产企业、砂矿开采区、尾矿库、储灰场;

  

(二)新建、扩建或者改建危险废物处置场、危险废物填埋场、垃圾填埋场或者焚烧场;

  

(三)新建地下水水源型或者地埋管型地源热泵系统;

  

(四)其他可能造成地下水污染的场地、设施。

  

第二十六条 在酒产区地下水保护区内,禁止实施下列污染或者可能污染地下水的行为:

  

(一)将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣直接埋入地下;

  

(二)私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙等排放、倾倒水污染物;

  

(三)使用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物;

  

(四)利用岩层孔隙、裂隙、废弃矿坑等贮存化工原料及产品、放射性物质、农药、危险废物等有毒有害物质;

  

(五)使用有毒、有污染的成井管材或者填料用于地下水取水工程建设;

  

(六)法律、法规禁止的其他污染或者可能污染地下水的行为。

  

第二十七条 酒产区地下水保护区内相关单位,应当采取下列措施,防止地下水污染:

  

(一)对植被破坏后裸露的山体、砂坑等进行生态修复;

  

(二)对遗留的矿坑、钻孔、探槽等进行封闭、回填;

  

(三)对储灰场采取防渗漏、防扬散、防雨淋等措施;

  

(四)其他防止地下水污染的措施。

  

第二十八条 酒产区地下水保护区内既有的化学品生产企业以及工业集聚区、危险废物处置场、危险废物填埋场、垃圾填埋场或者焚烧场等运营、管理单位,应当采取防渗漏、防扬散、防雨淋等措施,并建设地下水水质监测井进行监测,防止地下水污染。

  

前款规定的运营、管理单位的防渗漏、防扬散、防雨淋设施不符合地下水保护要求的,应当按照国家和省相关规定进行整改;整改后仍达不到地下水保护要求的,依法予以关闭。


第五章 法律责任

  

第二十九条 取水单位违反本条例第十五条第一款规定,未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的,由水行政主管部门责令停止违法行为,限期补办相关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施;逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的,组织拆除或者封闭,所需费用由违法行为人承担,可以处以五万元以下罚款。

  

第三十条 违反本条例第二十五条第一项、第二项规定,在酒产区地下水保护区内,新建、扩建或者改建化学品生产企业、砂矿开采区、尾矿库、储灰场、危险废物处置场、危险废物填埋场、垃圾填埋场或者焚烧场的,由生态环境主管部门责令停止违法行为,处以十万元以上五十万元以下的罚款;并报县级以上人民政府批准,责令拆除或者关闭。

  

第三十一条 违反本条例第二十五条第三项规定,新建地下水水源型或者地埋管型地源热泵系统的,由水行政主管部门责令停止违法行为,限期采取补救措施或者恢复原状,处以一万元以上十万元以下罚款。

  

第三十二条 违反本条例第二十六条第一项、第三项、第四项规定,有下列行为之一的,由生态环境主管部门责令停止违法行为,限期采取治理措施,消除污染,处以十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报县级以上人民政府批准,责令停业、关闭;逾期不采取治理措施的,生态环境主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法行为人承担:

  

(一)将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣直接埋入地下;

  

(二)使用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物;

  

(三)利用岩层孔隙、裂隙、废弃矿坑等贮存化工原料及产品、放射性物质、农药、危险废物等有毒有害物质。

  

第三十三条 违反本条例第二十六条第二项规定,在酒产区地下水保护区内,私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙等排放、倾倒水污染物的,由生态环境主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,处以十万元以上一百万元以下罚款;情节严重的,报县级以上人民政府批准,责令停业、关闭。

  

第三十四条 违反本条例第二十六条第五项规定,使用有毒、有污染的成井管材或者填料用于地下水取水工程建设的,由水行政主管部门责令停止违法行为,限期采取补救措施,处以五万元以上十万元以下罚款。

  

第三十五条 水行政、自然资源与规划、生态环境主管部门或者其他相关主管部门及其工作人员不履行法定职责,或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  

第三十六条 违反本条例规定,相关法律、法规已有处罚规定的,从其规定。


第六章 附    则


第三十七条 本条例所称酒产区地下水保护区,是指洋河酒产区和双沟酒产区地下水开采相对集中区和直接补给保护区。

  

洋河酒产区地下水开采相对集中区的范围,是指以振洋路为东界,盐洛高速公路为南界,洋河大道为西界,卓玛河为北界的合围区域;双沟酒产区地下水开采相对集中区,是指以新扬高速为东界,周冲路为南界,西环路-双五线-古淮河为西界,北环路为北界的合围区域。

  

洋河双沟酒产区地下水直接补给保护区的范围,由市人民政府依据直接补给区内地质结构特征和地表污染物对地下水质的潜在影响具体划定,并向社会公布。

  

地下水取水工程,是指地下水取水井及其配套设施,包括水井、集水廊道、集水池、渗渠、注水井、地下水源热泵系统的取水井和回灌井等。

  

第三十八条 本条例自2022年1月1日起施行。


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