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《江苏省招标投标条例》(修订草案)立法风险评估服务经验分享

供稿 | 任瑞平、史胜兰2022-08-10212

基本案情


现行有效的《江苏省招标投标条例》(以下简称原《条例》)由江苏省第十届人民代表大会常委会第七次会议通过,于2003年12月19日发布,自2004年2月1日生效施行至今已18年,期间未进行过修订或修正。随着社会不断发展,当前江苏省招标投标领域存在串标围标、虚假投标、监管力度不足、监管手段滞后等一系列突出问题亟待解决。


为了规范招标投标活动,保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益,提高市场配置资源的效益和效率,推动经济高质量发展,江苏省发展和改革委员会根据2022年立法工作计划,起草《江苏省招标投标条例》(修订草案),以下简称《条例》(修订草案)。同时,为进一步推进科学立法、民主立法、依法立法、提升立法质量和立法实施效果,确保《条例》(修订草案)规定的涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革或者重大行政措施的科学性和时效性,从源头上预防和化解有关规定可能引发的社会矛盾,为《条例》(修订草案)的制定和实施创造和谐稳定的社会环境,江苏省发展和改革委员会委托江苏博事达律师事务所作为第三方评估机构开展立法风险评估。


服务过程


本次专项服务历时一个月,自2022年2月底起至3月底结束,高效率高质量地完成服务任务。提供的服务内容,包括成立工作小组并制定评估方案、评估公示、开展风险调查、全面分析论证、编制评估报告、组织评估报告评审共六项工作。团队在接受委托后,立即成立了工作小组,由专人对接江苏省发展和改革委员会,明确各项工作要求,制定完整详尽的评估方案。经委托方确认后,安排人员、落实分工,按计划推进执行方案。从整体完成度看,本次专项服务的重点和亮点,主要体现在以下三个环节:


(一)公众参与环节


在本次专项服务中,为全方位、多维度地了解社会公众对于《条例》(修订草案)的看法、意见或态度,服务团队先后采用网络公开征求意见、问卷调查、立法听证会和征求相关部门意见共四种方式,主要完成以下工作内容:起草公开征求意见公告;协助委托方开展行政立法风险评估网络公示;答复社会公众咨询或疑问;汇总社会公众来电来邮反馈的意见或建议,分类整理并进行分析;设计制作调查问卷,发放和回收问卷并做数据分析、出具调研报告;实地考察、走访招标人、投标人、招标代理机构、公共资源交易中心以及媒体代表,了解招标投标活动各方参与者对《条例》(修订草案)的意见和建议等。


(二)专家评审环节


通过前期调研,对《条例》(修订草案)在立法中公众参与度、条款合理性、条款可操作性、法律用语规范、监管措施落实等方面提供风险防范和化解措施。为进一步寻求专业性、学理性意见和建议,融合实务领域经验和理论研究成果,团队邀请来自江苏省社会稳定风险评估促进会、南京大学等单位共五位专家学者参加专家评审会。


团队设计出一套严谨周密的评审会流程,包括:1、会前:向委托方提供专家名单、起草专家评审会论证提纲、确定评审会召开时间和地点、拟定会议流程、对接专家并发放邀请函、准备专家参会会议手册;2、会中:做好专家参会签到记录、会议文字记录、图片记录;3、会后:根据会议记录整理汇总专家评审意见,由专家签字确认。


通过复盘会议流程,我们认为值得推广的经验是:时间上,注意在会前为各位专家准备《专家评审结论意见表》,由专家当场填写,离会时提交给工作人员;内容上,注意要求专家归纳个人观点,提出较为明晰的意见或建议。如能避免会后补填、二次修改等情形,将极大地提高会议效率。


(三)服务成果提交环节


立法风险评估一般包括制定评估方案、开展风险调查、风险识别分析、编制评估报告、评估报告评审共五项工作。在评估过程中,团队注重将所有调查问卷、访谈笔录、来电来邮文字记录等原始文档分类保管,制作台账。向委托方提交服务成果时,除独立出具立法风险评估报告外,还提交了独立成卷的原始问卷调查表台账、听证会意见台账、专家评审公众参与台账作为结项依据。提交详细、完整、体现全过程的服务成果既便于委托方审核验收,也为重大立法修订事项后期的存档备案工作打下良好基础。


服务经验


(一)分解任务多线进行,控制时效和质量


从历次提供立法风险评估专项服务的经验来看,委托方通常要求在1-2个月内提交成果,时间上具有一定的紧迫性。立法风险评估工作通常安排具备同类业务经验的主办律师主持,负责搭建评估程序框架,统筹安排各项工作,确保各程序得以有效衔接,同时又留有回旋余地,以备委托方临时调整需求或要求。任务分解后,文献检索、问卷调查、走访等活动可同时进行,及时做好数据分析,为起草评估报告打好基础。在疫情防控常态化的当下,举办听证会、专家评审会时常受到影响,从召集专家到实际参会中间时间不宜拖长,且需要准备替补专家名单、视频会议设备等,尽力减少客观环境对评估进程的影响。在此过程中,应当保质保量完成每项工作,做好记录、归档、备份,防止后期返工、重复劳动甚至引起违约风险。


(二)客观全面评估风险,不与评估目的相悖


立法风险评估作为立法草案送审前的必经程序,是起草机关、立法机关为了解和掌握法律草案是否存在引发社会舆情的风险、是否符合上位法规定、是否具备可操作性等各类问题的途径。因此,第三方在评估时应当秉持客观公正之立场,穷尽各类调研手段摸排风险,既不能夸大其词、危言耸听,过度渲染立法草案的风险性,又不能含糊其辞、语焉不详,对风险避而不谈。第三方在评估时,要向起草机关重点了解在哪些条款或制度设计上,格外想要倾听或探知外界想法。而让社会公众参与调查、献计献策,本身也属于公众参与立法的有效途径,既有利于实现科立法、民主立法、合法立法,也有助于公民知法、懂法、守法。立法风险评估的目的在于及时舒缓或化解立法风险,而非使法律的出台迟滞。


(三)全面分析研判,丰富专项服务成果呈现形式


委托反对于评估成果的提交形式一般概述为提交评估报告及其他相关资料,而实际在服务过程中,有很多形式可以使服务成果呈现得更为完整、美观。从内容上来说,评审报告可单独提交,评估过程中形成的专家评审意见书、调查问卷、访谈笔录、会议签到记录表等均可按类别做台账定卷。从外观上来说,使用彩色双面打印、胶装且封面带有律所、团队名称的统一类型文件,会使成果呈现得更为正式、美观、有视觉冲击力。


专业价值


此次专项服务的特点在于:一是团队自开展立法风险评估业务以来,首次参与省级立法项目的修订草案风险评估;二是开展风险评估工作首次参考由江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室、江苏省司法厅最新出台的《江苏省行政立法风险评估暂行办法》(苏依法办〔2021〕6号)。据此,我们总结此次服务的专业价值在于:


(一)服务潜在需求大


根据《江苏省行政立法风险评估暂行办法》(苏依法办〔2021〕6号,以下简

称《办法》)第二条之规定:“省、设区的市行政立法风险评估工作适用本办法。本办法所称行政立法风险评估(以下简称风险评估),是指针对列入政府年度立法工作计划的地方性法规、政府规章项目⋯⋯”,由此可见,为保障省、设区的市一级地方性法规、政府规章项目立法的合理性、合理性、可行性、可控性,未来制定符合条件的法规、规章都将进行立法风险评估,因此该服务存在巨大的潜在市场。


(二)服务流程固定、周期稳定


《办法》规定,立法风险评估程序包括制定评估方案、开展风险调查、风险识别分析、编制评估报告、评估报告评审,其流程固定,且团队已有相对成熟、稳定的服务方案和模式,能在1-2月内妥善完成评估工作。围绕立法内容的合法性、合理性、可行性、可控性,全过程查找并分析可能引发的行政立法风险及其各类形成因素。根据风险识别和风险评估的结果,研究提出切实可行、经济合理的风险防范和环节措施。通过立法风险评估工作,为委托方对相关法案的依法修订、完善,预防和化解立法风险提供参考依据。


(三)收费合理,业务易上手


根据立法风险评估事项的难易程度并参考委托方的经费预算,立法风险评估整体服务收费,一般数量不等。较之政府常年法律顾问服务项目或其他普通民事案件代理收费标准,从收费额度、服务周期、工作饱和度、工作压力等多方面考量,立法风险评估服务的收费适中、工作难度合理,适合青年律师团队化协作处理。


此外,在前期服务中,团队已围绕立法风险评估工作制定了各类文书模板,形成相对完善的操作流程,后期将逐步打磨使其成为成熟的法律产品。该专项服务既能获得良好的经济收益,也能积累行政业务资源、培养青年律师行政业务经验。


社会影响


《江苏省招标投标条例》(修订草案)立法风险评估项目是本团队2022年上半年度承办的最重要立法风险评估案例之一。因参考了最新出台的《办法》,这亦是立法风险评估工作“有法可依”后最专业的一次呈现。因本团队高质量、高效率地完成了本次立法风险评估各环节的工作,委托方江苏省发展和改革委员会、受聘评审专家、招标投标活动参与者们均予以了高度评价和认可。团队凭借专业、严谨、精益求精的工作作风在行政机关树立了良好口碑,也在业界形成了一定知名度和品牌效应。


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