一、职权法定的要义
职权法定，是指行政机关所行使的职权必须有法律规定，非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，行政机关怠于履行法定职责的，属于行政不作为。
职权法定中的“法”包括法律、法规、规章。《江苏省行政程序规定》第九条规定：“行政机关行使行政职权应当依照法律、法规、规章规定。”法定职责主要有两种表现方式，一是集中规定于程序法，例如：《排污许可管理条例》规定了排污许可申请与审批的具体程序，同时规定设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域排污许可的监督管理。又如《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定了消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的处理方式，同时规定县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。二是散见于实体法，例如：《土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”自然资源主管部门、农业农村主管部门分别对违反土地管理、农村宅基地管理法律、法规的行为具有监督检查的职责。又如《物业管理条例》第四十八条规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中的投诉。”县级以上地方人民政府房地产行政主管部门对业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中的投诉具有处理职责。
职权法定中的“定”不仅指明文规定，法律确定或者认可的原则或者精神也属于法定范畴。行政机关应当根据法律、法规、规章的规定，在合法合规的框架下履行行政义务，如合同义务、注意义务、附随义务等，虽然这些义务没有行政法上的明确规定，但根据法的原则和精神，同样属于行政机关必须履行的行政义务，例如，《民法典》第二百五十九条规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员对国有财产负有管理和监督、促进保值增值、防止国有财产损失等义务。”此外，基于行政行为的公定力，行政机关向社会公开的行政承诺所确定的职责，视同该行政机关的法定职责，但违法的承诺除外。
二、法定职责的分类
根据法律、法规、规章的不同规定，行政机关的法定职责被赋予了不同的内涵，具体可以分为以下几类：
纵向上，可以分为宏观职责和具体职责。宏观职责，是指行政机关根据《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，基于政府组织架构而具有的职权，主要围绕保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利展开。但是，这些条文并不能直接作为履职类案件的办理依据，行政机关的法定职责由哪一级政府履行、是否需要通过政府部门履行，如何履行，亦需要执行法律、法规、规章的具体规定。具体职责，是指行政机关基于法律、法规、规章的规定，在某一特定领域具体应当履行的职责，职责的履行内容明确，方式清晰，行政机关不履行相应职责应当承担法律上的不利后果。本文第一章节所述法定职权的表现方式都属于具体职责。
横向上，可以分为行政管理职责和内部监督职责。行政管理职责，是指行政机关依法对国家社会生活各个领域进行管理所具有的职责。党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，行使行政职能的目的是实现国家行政机关的价值观念和协调有关部门的利益关系，以此产生的职责便是行政管理职责。内部监督职责，是指上级行政机关基于组织法上的监督，具有相应对下监督、查处、督促职责。例如：《江苏省行政程序规定》第一百零五条：“公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为违反法定程序的，可以向监察机关、上级行政机关或者本级人民政府法制机构投诉、举报。”业界对内部监督职责已有成熟的理论标准，此处不再赘述。
三、法定职责的审查
法定职责的不同内涵，决定了履职之诉是否成立。根据法院判例，履职之诉成立的主要标准之一是被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。对于行政机关是否具有相应事务的管辖职权，笔者建议从以下方面进行判断：
一是对照法律、法规、规章的规定。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题。
此种情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复、答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。值得注意的是，行政机关怠于履行宏观职责的，并不当然赋予申请人复议或者诉讼的权利。实践中，申请人依据《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定要求行政机关履职的情况并不多见，多数情况是根据法律、法规、规章中的某一条款，认为行政机关具有相应职责。例如：《老年人权益保障法》第四十四条规定：“地方各级人民政府加强对本行政区域养老机构管理工作的领导，建立养老机构综合监管制度。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。”虽然《老年人权益保障法》规定县级以上人民政府民政部门具有对养老机构的指导、监督和管理职责，但分级管理是行政权行使的基本原则，且具体的监督检查范围、形式等仍需要相应的法律、法规规定。如申请人依据该条款要求民政部门履行职责，处理辖区内养老机构的养老项目停摆、项目负责人失联等行为，民政部门不予处理，申请人据此复议或者诉讼的，不满足履职之诉的构成要件。
二是对照“三定方案”。深化国家机构改革、优化职能配置是一个动态的过程，这与法律所追求的稳定性与可预期性是一对矛盾。2018年开始的机构改革规模大、范围广、程度深，统一的立、改、废工作难以在短期完成。因此，国务院作出《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发〔2018〕17号），对机构改革所涉及的行政法规规定的行政机关职责进行统一调整，不但有现实必要性，也为机构改革提供了法治保障。“三定方案”对行政机关主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容作出明确规定，可以作为行政机关的是否具有相应职责的依据。实践中，法律、法规、规章对具体职责的表述并不明确，例如：《大气污染防治法》第一百一十八条规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。”县级以上地方人民政府确定的监督管理部门对违法排放油烟的行为具有处罚权，但具体由哪个部门实施处罚，法律并未作出明确规定。此种情况下，对照“三定方案”判断行政机关是否具有相关职责，是履职之诉的审查捷径。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，实施机构改革方案需要制定或修改法律法规的，要及时启动相关程序。如法律法规尚未修订，“三定方案”作为职权法定的具体体现，行政机关应当执行“三定”方案赋予的职责规定。
三是结合申请人的履职事项审查不予履职的理由。实务中，并非所有的履职之诉都能明显判断行政机关的职责。行政机关不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，但不明显的，行政机关应当就不具有相应职责说明理由。在具体的说理方式上，法律法规并未作规定，如果申请事项不属于履职范围，可以正面说明不属于履职范围的理由，例如，某申请人请求行政机关履行政府信息公开答复职责，告知其投诉举报结果的，行政机关可以援引《政府信息公开条例》第三十九条的规定，告知申请人不作为政府信息公开申请处理。无法正面作出说明的，也可以告知申请人申请事项的办理方式和依据，以此佐证相关事项不属于行政机关的履职范围，例如，某申请人因人事档案缺失，请求人力资源和社会保障部门履行法定职责，对其早年入伍经历进行调查并合并计算工龄的，人力资源和社会保障部门可以援引《企业职工档案管理工作规定》，告知申请人职工档案由所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理，申请人可以请求所在单位查找、补办相关资料并承担档案丢失的不利后果，以此证明人力资源和社会保障部门不具有针对档案缺失材料主动调查的职责。
综上，履职之诉中的法定职责，是行政机关针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不包括宏观职责、内部监督职责。行政机关在证明申请人的履职申请是否属于本机关职责范围时，可以不拘泥于形式，从是否有专门法规定、“三定方案”的相关内容、履职事项的法定处理途径等多个角度展开论证。
