一、引 言
当今中国正处于百年未有之大变局，面临新的机遇和挑战。[注释1] 对外，大国博弈不可避免；对内，反腐败斗争形势依然严峻。在新形势下，从事政府法律服务的社会律师，如何进一步提高政治水平和法律服务水平，更好地适应时代新需求新变化，是需要律师行业认真思考的命题。
二、新形势下政府法律服务的新需求
英国十七世纪思想家、政治家约翰·洛克（John Locke）认为政治社会和政府的目的“只是为了人民的和平、安全和公共福利”[注释2]。洛克的思想对于当时的英国资产阶段革命起到了巨大的推动作用。然而，其政治理论着眼于剥削阶段的统治，而不是人民政权，因此难免阶级局限性和历史局限性。
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。指出：依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。同时提出积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。[注释3]
2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，强调：法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。要求：全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。[注释4]
在传统的政府法律顾问服务工作中，一般包括以下内容：解答咨询、出具法律意见、合同及文书审查、法律宣传及培训、诉讼案件代理。
然而，在新形势下，因应全面依法治国、建设法治政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，政府法律服务对律师产生了新的需求：充分发挥法律人专业特长，认真履职，全面参与健全政府机构职能体系、依法行政制度体系、行政决策制度体系、行政执法工作体系、突发事件应对体系、社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、行政权力制约和监督体系、法治政府建设科技保障体系的构建。
政府服务律师的工作范围扩大到：1、行政立法，律师受委托参与起草行政法律法规（地方性法规、政府规章、规范性文件）；2、行政执法，重大行政决策咨询、重大项目可行性评估、社会稳定性评估，参与行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等重大行政执法决定法制审核，参与政府合同合法性审查，参与行政执法文书审查，参与政府信息公开，参与公平竞争审查，参与涉企行政合规全过程指导；3、行政争议解决，参与行政复议案件咨询，受委托代理行政复议、行政诉讼案件，参与重大突发事件的调解、协调、处理；4、普法宣传教育，协助行政机关落实“谁执法谁普法”的普法责任制，以案释法，增强行政执法人员和全民法治观念；5、参与公共法律服务体系建设，参与社会矛盾纠纷预防化解机制建设；6、参与基层网格化社会治理；7、参与涉外法律服务等。
毫无疑问，这些新需求对于政府服务律师将是巨大的挑战。
三、政府法律服务必须坚持党的领导
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向。[注释5]
法律服务队伍是全面依法治国的重要力量。[注释6] 律师事务所应当切实发挥党组织的政治核心作用。作为政府服务律师，必须加强思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为从业的基本要求，增强走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。[注释7]在服务过程中，坚持中国共产党领导，坚持社会主义法治，全面贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。唯有如此，才能与法治政府的建设同频共振、同向发力、同步前行，共同实现国家重大发展战略目标。
四、政府法律服务需要运用法治思维和法治方式
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。[注释8]习总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的重要讲话中强调：运用法治思维和法治方式是发挥领导干部政治核心作用的需要，是领导干部转变传统执政思维定势的需要，是领导干部践行法治和依法办事的需要，是领导干部践行法治和依法办事的需要。[注释9]
法治思维和法治方式的核心要义是依法规范和约束公权力。“法定职权必须为，法无授权不可为”。在政府法律服务工作中，依法规范和约束公权力，基础是严守好公权力边界。通过立法，划定行政机关公权力的运行范围，形成明确的权力清单，严守好公权力边界，做到不越位、不缺位。依法规范和约束公权力，必须自觉接受党和人民监督。在政府法律服务工作中，除涉及国家秘密、个人隐私以及法律规定的其他情形，都应当将权力运行的过程和结果公开。
法治思维和法治方式要通过党员干部尊法学法守法用法来养成。这就要求行政机关的领导干部：在尊法上，要更加坚定自觉树立社会主义法治理念法治信仰。在守法上，要更加严格遵守法律法规维护法治秩序。在用法上，要更加努力坚持领导立法、保证执法、支持司法。
笔者不久前代理了一起拆除补偿系列行政案件。江南船舶公司成立于2006年，在一块滩涂地上修建了船舶制造码头，购置了各种机械设备，从事船舶制造与维修业务，期间取得了营业执照和相关部门颁发的环评、船舶建造等各类资质。2017年，当地政府为开展长江沿线船舶修造企业环境污染专项整治工作，将江南船舶公司列为取缔企业，并对其进行了强制拆除和搬迁。2018年初，笔者代理江南船舶公司，对区政府提起行政诉讼。第一轮，中级法院根据《行政强制法》判决区政府拆除行为违法，但不支持赔偿诉请，被高级法院撤销原判、发回重审；第二轮，中级法院认定该案不属于法院行政案件受理范围，裁定驳回起诉，高级法院撤销裁定，指令继续审理；第三轮，中级法院判决区政府对取缔拆除江南船舶公司设备设施的补偿问题限期作出处理，高级法院予以维持；第四轮，区政府委托当地某律师事务所对补偿问题进行评估，并根据评估结论，委托街道办事处作出补偿决定，补偿江南船舶公司违建拆除费用26880元；第五轮，江南船舶公司对区政府提起行政补偿诉讼，中级法院根据《行政许可法》的信赖原则，按照江南船舶公司委托评估报告认定拆迁物现值的50%判决区政府补偿559万余元，高级法院维持原判。高级法院在判决中特别指出：据本院了解，在长江沿线环境污染专项整治工作中，我省多数地方都出台了整治取缔企业的补助办法，规定按拆迁物现值的一定比例，结合企业用地面积、企业取得的经营许可数量综合计算的补助标准等；因时间紧任务急，对不能达成协议的，在拆除工作中都能做到清点登记、公证保全证据，为解决争议奠定基础。由于前期基础工作做得扎实，绝大多数企业都能签订协议自动搬迁，少数不能达成协议的，亦能依法得到化解。而区政府在整治取缔企业过程中，事先不制定补偿方案，拆除时又不作证据保全，片面地追求行政效率，忽视了后续可能出现的纠纷，既给自身带来讼累，也客观上造成了诉讼中的被动和行政成本的增加，本院予以指正。[注释10] 这起行政案件跨越五年，历经区、市、省、最高四级法院审理，裁判文书多达二十余份。案涉行政机关，包括受其委托评估的律师事务所，在履职过程中，缺乏法治思维，拒用法治方式，导致败诉，相关领导干部受到行政处分，教训深刻。
五、政府法律服务需要理论与实践相结合
如前所述，新形势下，政府法律服务对律师提出了更高的要求，政府服务律师不仅需要具有深厚的法学理论水平，更需要丰富的法律实践经验。
首先，为了满足政府法律服务新需求，政府服务律师应当具备民事、行政、刑事法学理论基础。尤其在行政法领域，需要掌握行政立法、行政执法（行政检查、行政许可、行政强制、行政征收、行政补偿、行政处罚、政府信息公开、公开竞争审查）以及行政指导、行政复议、行政诉讼等实体法和程序法理论知识。
其次，政府服务律师还应当具有三年以上的律师执业经历，具备各种复杂情况下提供行政决策咨询和行政争议处理服务的经验和能力，甚至包括开展法治宣传的优秀口才。
总之，从政府需求的角度上讲，今后的政府法律服务唯有专家型的律师才能胜任。
笔者曾常年为某行政机关提供政府法律服务。工作内容从最初的合同审查以及协助行政处罚、行政复议，发展到重大决策事项咨询、受托行政立法（地方性法规、政府规章、规范性文件）、行政执法（审查行政执法文书）、政府合同合法性审查、争议解决（代理行政复议、行政诉讼和普通民商事诉讼）、政府信息公开回复、公平竞争审查等等。并且，每年都会为省、市、区相关部门和群众开设普法讲座。随着对行政法律法规的不断学习、研究，以及参与行政立法和普法活动，逐渐成为这一领域的法律专家。
六、政府法律服务需要不断创新工作制度
首先，政府法律服务的新需求新变化，要求政府法律服务必须采取团队化服务的方式。以往单打独斗的顾问模式已经力不从心。无论是行政立法，还是日常法律顾问，都要求数名律师相互配合、共同完成。政府法律服务团队的组建，必须综合考虑团队成员的政治素质、实务经验、业务专长。通常由资深的合伙人律师作为项目负责人，团队成员包括团队顾问、专职律师、律师助理等，团队成员分工协作、紧密配合，共同完成政府法律服务工作。
其次，政府法律服务团队要建立完善的工作制度，可以包括：
1、日常联系制度，例如：（1）保持电话联系，项目负责人确保与行政机关的联络通畅，工作时间内，保证随时提供电话咨询，做到有法律问题随时能够得到专业解答。（2）建立工作微信群，由团队组建，邀请行政机关工作人员加入，方便即时解答专业问题，审查修改相关法律文件。（3）定期反馈交流，团队定期向行政机关反馈法律服务中发现的问题，提出解决方案；同时听取行政机关对法律服务工作的建议和要求，完善和改进法律服务工作。（4）快速响应，根据工作的实际需要，团队应当定期或不定期到现场办公，或者派驻团队成员现场办公。（5）回访总结， 建立回访、检查、总结制度。定期到行政机关征求意见，定期进行检查和总结，以便加强律师团队的工作责任心，改进工作，提高服务质量。
2、双重审查制度，在承办政府合同合法性审查、行政执法文书审查等法律事务中，团队实行“初审+复审”双重审查制度。即在一名团队成员初步审查处理的基础上，项目负责人再次审查、签署审查咨询意见，以保障团队法律服务质量。
3、集体讨论制度，在重大决策事项咨询、公平竞争审查、规范性文件审查工作中，由团队律师收集、整理相关材料，团队共同讨论、研究，合伙人律师参加行政机关相关部门的讨论、座谈和办公会议，发表咨询意见。
4、保密制度，对于政府法律服务过程涉及的国家秘密，团队及全体成员必须严格遵守《律师法》《保守国家秘密法》及其实施条例和《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等规定，严格保守国家秘密和商业秘密。
5、法律服务资料库制度，为充分体现律师在政府法律服务中的作用，方便行政机关直观地掌握法律服务的工作量和律师的工作成果，团队在法律服务过程中，应当及时收集整理资料，建立法律服务资料库，定期向行政机关提交工作成果报备。
6、档案整理与管理制度，团队在收集、整理法律服务资料的基础上，对政府法律服务业务应当单独建立档案，保存完整的工作记录。档案区分纸质和电子版本。对涉及行政机关的原始证据、法律文件和财物应当妥善保管，在事务完成后及时退还原始文件和财物。政府法律服务业务整体完成后，向行政机关提交一套完整的法律服务档案资料。
7、工作报告制度，政府法律服务业务完成后，团队应当汇总业务台账，分类分析行政机关的法治工作形态，提出制度性的意见或建议。
第三，政府法律服务要重视法治宣传培训工作，深入学习宣传：党的二十大精神、习近平法治思想、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系和相关领域法律法规。通过法治宣传培训，提升行政机关依法行政、依法管理的能力和水平，帮助行政机关领导干部养成良好的法治思维和法治方式。同时提高全民普法的针对性、实效性，减少直至消除行政违法、犯罪行为。
七、结 语
随着全面推进依法治国、建设社会主义法治国家战略的深入开展，随着法治国家、法治政府、法治社会三位一体的日臻完善，政府亟需高质量的律师服务，律师也能够在更大的平台上实现自己的价值。新形势新需求新变化，政府服务律师必须不断适应、不断创新、不断努力，围绕国家重大战略目标，提供高质量的政府法律服务，担负起新形势下中国律师的历史责任与使命。
注 释：
[1] 人民日报评论员：《人民日报评论员文章：充分彰显坚持党中央权威和集中统一领导的显著优势》，中华人民共和国中央人民政府官网，网址：https://www.gov.cn/xinwen/2020-10/12/content_5550727.htm。
[2] [英]洛克著，叶启芳、瞿菊农译：《政府论（下篇）——论政府的真正起源、范围和目的》，商务印书馆1964年2月第1版 ，第80页。
[3] 十八届中央委员会第四次全体会议：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中华人民共和国中央人民政府网站，网址：https://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。
[4]中共中央 国务院：《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》， 中华人民共和国中央人民政府网站，网址：https://www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm。
[5] 中共中央 国务院：《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》， 中华人民共和国中央人民政府网站，网址：https://www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm。
[6] 习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》，《习近平著作选读（第二卷）》，人民出版社2023年4月第1版，第386页。
[7]十八届中央委员会第四次全体会议：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中华人民共和国中央人民政府网站，网址：https://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。
[8] 十八届中央委员会第四次全体会议：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中华人民共和国中央人民政府网站，网址：https://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。
[9] 习近平：《提高运用法治思维和法治方式推动工作的能力——学习习总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的重要讲话》，中国共产党新闻网，网址：http://theory.people.com.cn/n/2015/0213/c40531-26560396.html。
[10] 安徽省高级人民法院(2023)皖行终203号《行政判决书》。
