我国公司法关于民主管理制度的修订刍议

2023年8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会关于公司法修订草案修改情况的汇报。9月1日，《中国人大网》对《公司法（修订草案三次审议稿）》（以下简称公司法三审稿）公开征求意见。考虑到有的地方、部门、专家学者和社会公众提出，职工是公司重要的利益相关者，建议进一步强化公司民主管理，维护职工合法权益。公司法三审稿对公司民主管理制度作了以下修订：一是，明确公司应当依照宪法和有关法律的规定，建立健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度（修订草案三次审议稿第十七条第二款）；二是，完善董事会中职工代表的有关规定，除对职工三百人以上不设监事会的公司董事会设职工代表作出强制要求外，进一步明确其他公司的董事会成员中可以有职工代表（修订草案三次审议稿第六十八条第一款）。[注释1]

笔者认为，公司法三审稿关注公司民主管理制度，是一个可喜的进步。但是，我国现行公司法关于民主管理制度的规定尚不完善，与现行其他公有制企业的民主管理制度没有很好地衔接。

二、我国企业的民主管理制度

《中华人民共和国宪法》规定，我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度 。[注释2]

1979—1991年，我国处于经济体制转型期，实行单一公有制和计划经济体制。企业类型主要为全民所有制工业企业（以下简称全民企业）、城镇集体所有制企业（以下简称城镇集体企业）和乡村集体所有制企业（以下简称乡村集体企业）。

1992年以后至今，我国全面建立社会主义市场经济，实行市场经济体制。1993年10月，我国颁布第一部《公司法》，出现以有限责任公司和股份有限公司为代表的股份制企业。此后，我国公有制企业与社会资本参与的其他所有制企业并存。

根据《全民所有制工业企业法》《城镇集体所有制企业条例》《乡村集体所有制企业条例》《公司法》《全民所有制工业企业职工代表大会条例》《工会法》等法律法规规定，我国的企业通过职工代表大会或者其他形式实行民主管理。

三、我国目前公司民主管理制度的缺陷

然而，我国企业的民主管理制度规定并不统一。全民企业和城镇集体企业中的职工代表大会制度较为完善，而对于公司，仅在《公司法》第十八条中原则性规定公司通过职工代表大会或者其他形式实行民主管理 [注释3]，在公司治理条款中并没有任何具体的规定予以呼应。如今，随着企业改制的深化，全民企业陆续改制为公司，但全民企业较为完善的民主管理制度却没有充分体现在《公司法》和改制后的公司中，显然，这是一个巨大的缺陷。

另一方面，《公司法》显然没有平衡好股东权益、公司治理与民主管理之间的关系。完全照搬西方的公司治理制度，则失去了我国企业原有的民主管理特色。即使对于国有独资公司，我国现行《公司法》也是注重出资人即股东的权益，而忽略了职工的民主管理。

四、健全与完善企业民主管理制度的现代意义

2015年9月25日，联合国一百九十三个成员国正式通过《联合国可持续发展目标》（UN Sustainable Development Goals，简称SDGs)，共有17个目标和169个小目标，将于2016年至2030年期间落实。其中，目标8“体面工作和经济增长(Decent Work and Economic Growth)”，即：促进持久、包容和可持续经济增长，促进充分的生产性就业和人人获得体面工作。该目标项下共有10个小目标 [注释4]。概括而言，根据SDGs，企业负有以下内部社会责任：人力资本管理（human capital management)，工作环境、健康与安全（working conditions,health and safety),人权（human rights),劳动权利（labour rights)。另外，根据国际劳工组织（Internationl Labour Organization，简称ILO），劳动权利主要包括：自由结社权、集体谈判权、同工同酬原则、禁止强迫劳动、禁止就业歧视、禁用童工等。这些规定作为“环境（Environmental）、社会（Social）和治理（Governance）“（简称ESG）中的社会因素，成为考量企业是否具备社会责任的重要标准。

从国家层面上看，我国企业民主管理制度是伴随着公有制企业而生的，体现了职工的主人翁地位，体现了社会主义经济制度的优越性。企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强企业民主管理，对于发展社会主义市场经济具有深远的意义。

从企业层面上看，实行民主管理制度也是有利的。例如，制订良好的人力资本管理制度有利于吸引人才、留住人才；良好的工作环境 、健康与安全能够减少职业病、降低生产安全事故发生率；尊重、保障人权和劳动权利则是企业应当承担的法律义务。新形势下，发展企业民主管理制度，可以形成优秀的企业文化，提高企业的美誉度，调动职工的工作积极性、主动性、创造性，为企业创造更大的社会效益和经济效益。

笔者认为，尽管我国的企业民主管理制度与联合国可持续发展目标（SDGs）的规定尚有差距，但仍然契合了可持续发展的现代理念。无论从国际、国内还是企业的角度考量，建立企业民主管理制度都是有利的。鉴于公司已成为我国当前主要的企业形式，但其中的民主管理制度尚存在缺陷，并且，作为一个负责任的大国，更应在公司制度上体现社会担当。因此，健全与完善公司民主管理制度，具有重要的现实意义。

五、我国各类企业民主管理制度的比较

我国企业民主管理制度分散规定在《全民所有制工业企业法》《城镇集体所有制企业条例》《乡村集体所有制企业条例》《公司法》《工会法》等法律法规中。并且，对于不同类型的企业，民主管理内容也有差别。

在全民企业中，法律规定企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会日常工作。企业实行厂长(经理)负责制，厂长在企业中处于中心地位，厂长通过政府主管部门委任或者招聘以及企业职工代表大会选举的方式产生。[注释5]

在城镇集体企业中，财产属于劳动群众集体所有，实行共同劳动、以按劳分配为主体的分配制度。集体企业的职工是企业的主人，依照法律规定实行民主管理。职工(代表)大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。[注释6]

在乡村集体企业中，财产属于乡、村全体农民集体所有，由农民大会（农民代表会议）或者集体经济组织行使企业财产的所有权，决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或者选聘方式，决定具体分配比例，作出企业分立、合并、迁移、停业、终止、申请破产等决议。企业职工通过企业职工大会或者职工代表大会参加企业民主管理。[注释7]   

在公司中，公司享有法人财产权，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。国有独资公司由国有资产监督管理机构行使股东会职权，董事会和监事会有公司职工代表，由公司职工代表大会选举产生。公司职工依法组织工会，开展工会活动。公司通过职工代表大会或者其他形式实行民主管理。公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。[注释8]

对比各类企业，职工代表大会的职权各不相同。尤其在城镇集体企业中，职工代表大会是企业的最高权力机构，享有资产收益、参与重大决策和选择管理者的权力，类同于公司股东会；其次是全民企业，职工代表大会行使参与重大决策和选择管理者的职权；乡村集体企业则与公司一样，职工代表大会仅是民主管理形式。当然，国有独资公司中的职工代表大会，可以通过推荐职工代表参加董事会、监事会的方式，参与公司治理。并且，在各类企业中，工会是代表职工的利益、依法维护职工合法权益的群众性组织 [注释9]，只是在全民企业中，工会委员会作为职工代理大会的工作机构，其职权略有扩大。

六、我国公司民主管理制度的重构

在公司制度中，要平衡好股东与内部、外部利益相关者的各种关系。民主管理制度维护公司职工的利益，属于内部社会因素的最重要方面。在我国社会主义初级阶段，在以公有制为主体、多种所有制形式并存的情况下，如何构建公司民主管理制度，确实值得深入研究。以下，笔者尝试设计公司民主管理制度模式，以作引玉之砖。

首先，应当明确民主管理制度的形式、组织和职能。传统公司治理结构中，包括股东会、董事会和监事会，即所谓的“三驾马车”。股东与董事会、经理层之间，通过委托经营方式，实现所有权与经营权的分离。而民主管理制度是公司职工参与公司民主管理的方式，其宗旨是保障职工权益。因此，结合我国现行法律规定，可以在具有一定规模的公司中设置职工代表大会作为公司民主管理机构，同时依法设立工会这一群众性组织，作为职工代表大会的日常执行机构。职工代表大会和工会的职能，主要是代表职工参与公司治理，维护职工权益。在现代公司中，职工代表大会和工会要促使公司制订、实行合理的人力资本管理制度，为职工提供良好的工作环境，保障职工的健康与安全,尊重职工的人权,实现职工的劳动权利。当然，公司股东、董事、高管人员应当回避，不得参加职工代表大会和工会。并且，在国有独资、控股、参股公司中，职工代表大会和工会应当参与国有资产出资人（股东）的决策和董事会、高管层的经营活动，突现职工作为主人翁的地位，体现社会主义公有制的特征和优越性。

其次，在现有公司治理结构中“嵌入”民主管理制度。由于公有制企业的民主管理制度包含了一部分股东权利，因此应当按照是否具有国有资产成份，区分不同所有制的公司，加以分别规定。对于国有独资、控股、参股公司，应当强化民主管理制度。国有资产出资人在制订公司发展战略、计划、作出重大决策前，应当征询公司职工代表大会的意见；在公司董事会中，应当有职工代表大会推荐的职工代表，并且在董事会下设社会责任委员会（或在ESG委员会下设工作组），董事会在制订重大战略规划、计划时，应当听取职工代表大会的意见；如公司设立监事会，则应当有职工代表大会推荐的职工代表，如公司不设立监事会，则在董事会审计委员会中应有上述职工代表。对于其他公司，尤其是民营公司，应当充分保障股东权益和企业经营自主权。对于符合条件的民营公司，应当依法成立工会、建立健全职工代表大会；股东会作出的决议不得损害职工的合法权益，否则职工代表大会或工会有权请求法院确认无效；公司董事会、监事会应有职工代表大会推荐的职工代表；在较大规模的公司中，董事会下设社会责任委员会（或在ESG委员会下设工作组）。此外，在公司中，如果公司股东转让股权将导致控制权变更时，对于职工安置方案，应当在职工（代表）大会通过方可施行；公司制定重要的规章制度时，应当听取职工代表大会和工会的意见和建议。

七、对公司法三审稿中民主管理制度的修订建议

根据以上关于公司民主管理制度架构的设想，笔者认为，公司法三审稿中关于民主管理制度的修订是有必要的，同时，建议增加以下条款，进一步完善相关制度：

1、明确规定公司依法设立职工代表大会和工会，作为公司职工实现民主管理权力的机构；明确规定公司应当制订、施行合理的人力资本管理制度，为职工提供良好的工作环境，保障职工的健康与安全,尊重职工的人权,实现职工的劳动权利；

2、明确规定国有（独资、控股、参股）公司股东在作出重大决策前，应当听取职工代表大会的意见和建议；公司董事会、监事会应当有职工代表大会推荐的职工代表；

3、明确规定其他公司股东作出的股东会决议，如果违反法律规定和公司民主管理制度，侵害职工劳动权利，职工代表大会或工会有权提起诉讼，请求法院认定决议无效；公司董事会应当有职工代表大会推荐的职工代表。

八、结  语

公司民主管理制度的建立、健全和完善不仅能够体现我国社会主义经济制度的优越性，并且已经成为联合国可持续发展目标。因此，做好公司三审稿的修订工作，以及在今后公司法的修订工作中，重视公司民主管理制度的完善，具有重大的现实意义。

注  释：