2021年4月，笔者在办理一件房屋租赁合同纠纷案件时了解到这样一个名词——直管非住宅公房。这个法律名词充满了历史的色彩，却仍在现代生活中发挥着重要作用，而且几乎每个城市都存在它的身影。那么直管非住宅公房怎么界定？能否由承租人进行转租？转租后的合同效力如何认定？

关于直管非住宅公房的含义，顾明思议，该类房屋所有权不属于某个个人，而是国家或集体所有，且房屋性质为非住宅类。笔者搜索了直管非住宅公房的概念，早期的有江苏省物价局、江苏省建设厅2001年发布的江苏省物价局、江苏省建设厅《关于明确城市直管非住宅公房租金有关问题的通知》（苏价房[2000]181号），该文中将直管非住宅公房界定为在“城市和建制镇中，由房管部门代表政府直接管理的非住宅公有房屋”，该界定明确了该类房屋的管理部门，也间接表明了房屋所有权归政府所有。近期的有无锡市住建局于2018年12月5日发布的《市政府办公室关于加强市区直管非住宅公房管理的意见》（锡政办发〔2018〕143号），该意见将直管非住宅公房界定为“所有权归政府，由住建部门管理的国家经租、公私合营、没收、接管、代管、划拨以及政府资金购建的非住宅房屋”。该界定不仅明确了该类房屋的所有权与管理部门，亦表明该类房屋的来源和用途，可用于出租、公私合营等。

实践中，直管非住宅公房最广泛的用途系租赁，由房屋管理部门代为出租给企事业单位，如果承租人是改制企业或非营利性科教文卫、居委会等单位的，在租金支付上还有减免、缓交等特别优惠措施。关于直管非住宅公房的租赁，苏价房[2000]181号有明确规定，当事人须签订书面的租赁合同，且租赁合同的任何变更均须向房屋所在地市、县人民政府房产管理部门登记备案，并向房管部门领取《房屋租赁证》作为租赁行为合法有效的凭证。

另外，有一个很重要的因素，即直管非住宅公房的租金相较于商品房的市场租金而言，确实很低。以南京市举例，1993年6月1日前承租的直管非住宅公房租金施行成本价，1993年6月1日后承租或新建公房的出租施行协议租金，但协议租金不得高于成本租金的6倍。至今，仍适用1993年甚或更早的租金成本标准来衡量协议租金，可想而知，就南京市直管非住宅公房的租金价格来说，与现行商品房市场租金价格相比差距不是一点儿。这就催生一个问题，直管非住宅公房的承租人转租以获利。

那么问题来了，实践中直管非住宅公房的承租人能不能将租赁而来的房屋转租呢？官方回复是真不能随意转租的。法律依据在南京市物价局、房产局《关于深化改革直管非住宅公房租金的请示》的通知（宁政发【1993】117号），该文第七条明确规定：凡将承担的公房改变原核定的用途或转借、转让给他人使用的，必须报经房产经营管理部门批准，并按规定办理的相关手续。

那么问题又来了，如果承租人承租直管非住宅公房后，未经出租人同意又转租了呢？转租的租赁合同是否有效呢？这里如果注意到苏价房[2000]181号、宁政发【1993】117号的发文主体，可能就有答案了。据《民法典》第153条之规定，合同无效的法律事由为违反法律、行政法规的强制性规定，而上述规范在法律渊源上并非法律、行政法规，只是地方政府规章。另《民法典》第716条第2款亦规定，承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同，即承租人未经出租人同意的，转租的租赁合同仍有效，只不过出租人有权解除其与承租人之间的租赁合同，造成承租人向次承租人承担合同履行不能的违约责任。故直管非住宅公房未经出租人同意的转租合同仍有效。笔者办理的直管非住宅公房转租的案例，一审法官亦认为案涉房屋虽系直管非住宅公房，但不影响承租人与次承租人之间租赁合同的效力，该案一审判决后双方当事人均未上诉（注释）。

那么未经出租人同意转租的法律后果是什么？对承租人是否有限制？答案是肯定的，法律依据在宁政发【1993】117号第七条，该条明确阐明，对擅自转租的行为，一经发现，物价部门将没收其非法所得，房管部门将依照有关规定给予经济处罚，直至改回房屋。因此违法转租即便民事合同仍有效，租金仍可收，但行政违法成本尚不可估计，物价部门没收违法所得之后，房管部门是否不再经济处罚，还是房管部门仍可在物价部门没收违法所得的基础上另行经济处罚，宁政发【1993】117号并未明确，故仍需慎重待之！

注  释 ：

这里需注意的是，直管非住宅公房与住宅性公房在法律适用上是不一样的，目前司法主流观点是直管非住宅公房并不涉及公共利益问题，因此转租合同不涉及违反公共利益而无效；而住宅性公房是国家给与承租人的福利政策，如果住宅性公房转租司法实践观点认为转租合同因违反公共利益无效，且根据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条之规定，住宅性公房转租的，亦不能参照转租合同约定租金标准主张房屋占有使用费。