案情简述
原告通过网络向Z市政府申请公开由Z市委市政府联合印发的《X意见》。Z市政府收到该申请后，经审查作出政府信息公开答复，并向原告邮寄送达，告知原告其申请公开的文件是Z市委文件，不属于本机关公开范围。原告不服Z市政府答复，向上级省政府申请行政复议，认为Z市政府作为该文件的制作机关，该文件属于政府信息，且Z市政府负有公开义务，请求确认Z市政府不履行信息公开法定职责违法，责令限期公开，并赔偿原告因此产生的损失和维权费用。省政府经复议认为，Z市政府政府信息公开程序合法，内容适当，对原告请求不予支持，驳回原告的行政复议申请，原告不服，提起行政诉讼请求（案例来源：中国裁判文书网，[2017]苏行终1308号）。
一审、二审法院经审理均认为，根据国务院2007年公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称原《条例》）第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告向被Z市政府申请公开《X意见》。从该《X意见》的冠名及发文编号看，其为Z市委的发文编号，印发机关亦是Z市委办公室，故该文件的主办机关为Z市委办公室，该文件由主办机关即Z市委办公室归档。从上述内容可以看出，原告申请公开的《X意见》系Z市委文件，并非政府信息。Z市政府在法定期限内作出《告知书》，告知原告不属于该机关公开范围，符合原《条例》第二十一条第（二）项、第二十四条第二款等规定。原告提出的赔偿请求明显无事实根据和法律依据。据此，原告的诉讼理由和请求依法不能成立，不予支持。一审、二审法院判决驳回原告的全部诉讼请求。
法理辨析
（一）党政联合发文是否属于政府信息公开范围
从早期的判例中可以看出，某些法院对党政联合发文是否属于《条例》调整范围的解释均涉及原《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，并据此判断党政联合发文是否属于原《条例》第二条所称的政府信息。在这些判例中，对于党政联合发文的性质并未有明确的界定，在说理部分判断党政联合发文属于原《条例》第二条所称“政府信息”，少有说理，只进行事实判断，认定党委作为联合印发文件的主体，制作和保存了该文件，因此负有公开义务。
随着实践的发展，行政机关在公开党政联合发文时遇到很多难题。一方面，党政联合发文的发文主体是党的机关，且文号采用党委发文字号，行政机关在公开此类文件时，往往需要征求党委意见，但党委文件不受原《条例》的调整，故两者衔接机制不畅。另一方面，早期的党政联合发文未标注文件的公开属性，党政机关均不能对此类历史信息能否公开作出明确判断，拟文的业务处（科）室也没有具体的依据来审查是否可以按照政府信息方式公开。近几年的相关判例表明，各级法院逐渐认同党政联合发文属于党委文件或党务信息的观点，特别是随着《中国共产党党务公开条例（试行）》在2017年底的施行，此观点基本得到各级法院的认可。
如果简单地根据原《条例》第二条“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，把党政联合发文认定为政府信息，则忽视了制作主体和文号两个因素。一般来讲，党政联合发文中往往还涉及下级党组织或党员落实文件要求的内容，且草拟文本全文最终要经党委确定。可以看出，行政机关仅参与了过程性工作，不具有终局性。另外，从《党政机关公文处理工作条例》等相关规定来看，党政联合发文采用党委文号，且由党委负责归档和保存，所以，行政机关在公开此类文件的征求意见过程中存在困难。
因此，党政联合发文属于党务信息，不属于政府信息公开范围，行政机关不负有公开义务，党政联合发文由党的机构根据《中国共产党党务公开条例（试行）》的规定确定是否公开。
（二）党务信息与政府信息的界线
按照《中国共产党党务公开条例（试行）》第二条的规定来理解，党务信息一般指党的组织实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务而制作的信息。因此，对于党的组织贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况，领导经济社会发展情况，落实全面从严治党责任、加强党的建设情况，以及党的组织职能、机构等情况的信息应严格认定为党务信息。
对比2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称新《条例》）第二条的规定，政府信息指“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，行政机关制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息是否构成政府信息，实践中对于政府信息的认定应严格限定在“履行行政管理职能过程中”条件下。行政机关单独印发的文件与党委文件的区别在于，前者调整行政机关内部或者与行政相对人的关系，而后者涉及的内容是方方面面的，并且，党政联合发文往往涉及党组织的任务分工等党务内容，特别是在文件的组织保障、监督检查等板块内容中，有很多涉及对党的组织或者党员干部的相关规定。
除此之外，在某些特殊情形中，因机构改革导致行政机关（或相关职能）调整到党的机关中，其改革前制定的政府信息可能转变为党务信息，该类信息是否公开则应该通过个案来具体分析。例如，某行政机关在机构改革中，其职权划入党的机关，且所划入党的机关未对外加挂行政机关牌子，则其相关信息公开事项，应当按照根据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》（国办公开办函〔2019〕14号）的规定，通过《中国共产党党务公开条例（试行）》办理。但如果该信息系职权划出行政机关和其他行政机关联合发文，该文件则转化为准党政联发文件，若该文件对申请人权利义务具有直接影响，申请人能否申请公开该文件？笔者认为，在法律法规及司法实践还未明确的情形下，准党政联合发文应严格以党务信息论，具体仍待司法实践进一步予以明确。
（三）“便民”公开不等于“义务”公开
近年来，有些地区的行政机关对党政联合发文的认识还存在差异，对是否公开和如何公开存在较大争议。处理方式之一为，因自身作为制定文件的主体之一，把属于党务信息的党政联合发文认定为政府信息，而负有主动公开或申请公开的义务，对申请人有求必应。另一处理方式为，多数行政机关在已明确党政联合发文属于党务信息的前提下，对申请人采取便民原则予以公开。例如，对党委已主动公开的党政联合发文，或者党政联合发文的文件上已标注“此件公开发布”的公开属性时，往往会从便民角度出发，告知申请人该主动公开文件的查询方式方法，或者直接予以提供文件（复印件），但往往未明确告知申请人该文件属于党委文件，不属于政府信息公开范围。
长期按上述处理方式公开党政联合发文的结果是，申请人误以为行政机关负有公开党政联合发文的义务，通俗的话讲，会让申请人误将“便民”理解为“义务”。混淆党政联合发文的属性界限之后，对行政机关的公开压力是巨大的，最显见的后果是疲于应付大量的复议诉讼。以本省为例，多年来，信息公开案件占据复议诉讼案件量的第二位，且每年都有若干起以行政机关是否应予公开党政联合发文的复议诉讼，浪费了行政司法资源。
便民公开党政联合发文的问题，值得我们反思。现行法律法规，特别是新《条例》中，没有对党政联合发文是否属于政府信息有明确的规定，只能从一些规定中推断出党政联合发文属于党务信息，导致行政机关对党政联合发文的属性认识不足，简单地根据原《条例》第二条的规定，从形式上认定党政联合发文属于政府信息，把不应公开的予以公开。另外，行政机关在便民公开此类文件时，在答复（告知）书上简单地明确查询方式方法，或提供文件，未体现出行政机关是从便民角度出发在服务申请人。申请人获得某个党政联合发文时，误以为行政机关具有公开党政联合发文的义务，下次需要其他党政联合发文时，会继续通过政府信息公开申请方式来获取，一旦行政机关不予公开，申请人则会采取复议诉讼的救济方式促使行政机关公开。因此，党政联合发文的公开不属于新《条例》调整范围，行政机关不应以政府信息公开的方式向申请人提供党政联合发文。
总结和建议
（一）强化党务信息的形式审查
党政联发文件容易识别，其形式审查主要看文件的文头、文号、第一发文主体、落款印章和公开属性标注等内容。例如，党委文件一般以“中共xx文件”作文头，文头下红杠中带有红五角星；落款盖章是党委印章。
以此案例题目为引申，对于党政联合制定的信息，不以文件形式存在时，审查其属于政府信息还是党务信息，除了看信息抬头和落款，还可以从内容具体分析。凡涉及到党的组织领导、党建工作或其他党务信息的，应严格认定为党务信息。在答复不予公开时，说明理由和依据部分可告知申请人该信息属于党务信息，而非使用“内部事务信息”、“过程性信息”等理由，以防引发不必要的复议和诉讼争议。
（二）严格执行党务公开规定
党政联合发文属于党委文件，不属于《条例》规定的政府信息公开范围，不应按照政府信息公开方式予以公开。对于党委文件的公开，应当在坚持审慎原则前提下，按照《中国共产党党务公开条例（试行）》及各地区的党务公开规定办理。一般来讲，党政联合发文不会对申请人的权利义务造成直接影响，对于未公开发布，或者未标注“此件公开发布”的党政联合发文，行政机关应当严格遵循不宜公开原则，并向申请人说明依据理由。对于党务信息的公开，《中国共产党党务公开条例（试行）》已明确了公开的程序和方式，引导申请人采取非政府信息公开申请方式获取此类信息。另外，政府信息公开工作主管部门要加强业务培训，让基层行政机关做到在处理政府信息公开工作时做到准确界定党务信息与政府信息。
对于因机构改革导致行政机关联合发文转变为党务信息的，该文件的制作主体在审查此类文件是否予以公开时，应准确把握《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》的规定精神，按照《中国共产党党务公开条例（试行）》的规定办理。
（三）把握“便民”公开的尺度
有的申请人以行政机关应未采取便民原则为由向行政机关反复纠缠，提起大量投诉举报。就新《条例》第五条而言，“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”此条款明确了政府信息公开的便民原则，但纵观《条例》全文，此处的“便民原则”主要是指行政机关开通的申请渠道和提供政府信息的方式、内容。但是，行政机关为申请人提供信息过程中，采取的一些便民方法措施，也是以《条例》规定为前提，依法依规作出答复。党政联合发文属于党务信息，《中国共产党党务公开条例（试行）》及各地区的党务公开规定已予明确公开的方式方法，行政机关以政府信息公开方式向申请人提供此类文件，存在不妥之处，也容易引发申请人提出的后续争议。对于党委已经在网站及采取其他方式予以公开的，或者已标注“此件公开发布”的党政联合发文，在向申请人提供该文件时，应体现便民态度（而非便民义务），引导申请人正确认识党政联合发文属性及公开方式方法。例如，如果可以向申请人提供某党政联合发文，在答复（告知）书中应明确该党政联合发文“属于党务信息，适用《党务公开条例（试行）》，不属于政府信息公开范围。鉴于某党委已经公开该文件（此件公开发布），为方便于您，现将该文件提供给您，供参考。”
越来越多的政府文件经过党委以党政联合发文形式制发，而《中国共产党党务公开条例（试行）》没有规定依申请公开制度，有时候申请人难以直接获取此类信息。对于党政联合发文，笔者建议行政机关可以在政府信息公开制度基础上探索更多便民措施，例如建立内部确认规则，以及采用区分处理公开等方式，最大限度地方便申请人获取信息。
