案情简述
原告向被告D区经信委申请公开(注释1）: 以书面形式公开关于Y政复〔2013〕24号《Y市人民政府关于同意实施Y市水泥行业结构调整与转型升级方案的批复》涉及的以“T公司为主体、重组原告公司”形成的“年产100万吨水泥粉磨技改项目”申报资料及备案登记结果，并向原告提供复制件。在原告提起该政府信息公开申请前的2015年11月25日，D区人民政府办公室文件（D政办发〔2015〕129号），决定自即日起，启用D区行政审批局行政许可专用章，并将被告以下三项职能划转至D区行政审批局:1、可能危及电力设施安全的项目规划及施工作业审批；2、可能危及电力设施安全的一般作业审批；3、权限内内外资企业技术改造项目核准。故被告在征求T公司意见后，答复原告:1、由于原告申请的信息涉及T公司的合法权益，在征求T公司是否同意公开相关信息后，T公司明确答复不同意公开。2、关于请求以书面形式公开Y政复〔2013〕24号《Y市人民政府关于同意实施Y市水泥行业结构调整与转型升级方案的批复》涉及的以“T公司为主体、重组原告公司”形成的“年产100万吨水泥粉磨技改项目”申报资料及备案登记结果，该项目由D区行政审批局于2016年9月30日备案，建议原告向D区行政审批局咨询。原告在收到该告知书后，对该告知不服，遂诉至法院。
一审法院认为，被告作出的《告知书》实质上是认为自身并非公开相关信息的职能部门，至于原告的申请，其应向D区行政审批局申请公开，是否公开，由D区行政审批局自行决定。根据法律规定，行政机关在政府机构改革中被撤销、合并或者调整职权的，其制作、获取的政府信息，有继续履行相关职权的行政机关的，由该行政机关负责公开。本案中，D区人民政府办公室文件（D政办发〔2015〕129号）已明确“权限内内外资企业技术改造项目核准”职能部门为D区行政审批局，且T公司申请备案的年产100万吨水泥粉磨技改项目系由D区行政审批局进行备案，故被告答复原告应向D区行政审批局申请信息公开，并告知D区行政审批局的联系方式，符合规定，对原告的诉讼请求，不予支持。原告上诉后，二审维持原判。
法理辨析
（一）职权划出机关是否具有答复义务
根据2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称新《条例》）第三十三条“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日”的规定，收到政府信息公开申请的行政机关有法定的答复义务。这里确定的是处理主体，与信息的公开责任主体是不同层次的问题，因此，收到涉及调整职能的政府信息公开申请，职能划出机关仍然有答复义务，既可以向申请人作出指引，也可以便民公开，如果直接不予处理，或者转交给职权划入机关处理，会引发政府信息公开程序错误的风险。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，在职能调整前作出政府信息公开答复行为的，应当由职能调整后的行政机关作为适格被告。这里规定的被告主体与新《条例》规定的处理主体并不冲突，信息公开答复主体不以职能调整而改变，职权划出机关在任何时候收到政府信息公开申请，都应该作出答复。
实践中，若职权划入机关还未开始运转，仅仅举行了挂牌仪式，业务处室人员还未调整到位，信息也未移交，那么职权划出、划入机关不应当以此作为不予处理或者不予公开的推诿理由。此时，应严格按照“谁收到谁处理”原则对申请人提出的政府信息公开予以回应，职权划入机关无法作出答复的，应当及时与职权划出机关做好沟通衔接，并与申请人沟通解释或指引。
（二）涉及职能调整的政府信息公开责任如何确定
对于行政机关职权划转后的政府信息公开责任划分问题，根据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》（国办公开办函〔2019〕14号）的规定，应当按照以下方式处理：第一，行政机关涉及职权划转的，应当尽快将相关政府信息一并划转；第二，申请人向职权划出行政机关申请相关政府信息公开的，职权划出行政机关可在征求职权划入行政机关意见后作出相应处理，也可告知申请人向职权划入行政机关另行提出申请；第三，申请人向职权划入行政机关申请相关政府信息公开的，职权划入行政机关应当严格依法办理，与职权划出行政机关做好衔接，不得以相关政府信息尚未划转为由拒绝；第四，相关政府信息已经依法移交国家档案馆、成为国家档案的，按照《中华人民共和国档案法》及相关规定管理。对于相关政府信息公开申请，行政机关可以告知申请人按照档案法的规定办理；第五，行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项以行政机关名义参照前述规定办理；如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例（试行）》办理（注释2）。
若政府信息公开责任界定不清，会导致信息公开操作层面出现分歧。一方面，新《条例》规定了“谁制作、谁公开”原则，职权划出机关作为信息的制作者或保存者，应负有公开责任，但在实践中，该职权已经划归新的行政机关，有可能相关业务处室的人员也划归新的行政机关，那么职权划出机关在审查该信息“有没有”“给不给”的时候，无法有效审查，往往需要征求职权划入机关的意见，特别是当职权划入的是党的机构时，该信息已转变为党务信息，被征求意见的党的机构无法通过新《条例》的规定来审查能否公开。另一方面，政府信息一并划转后，职权划入机关还未对划转信息进行有效管理，并纳入公开目录或者档案室存档体系，往往无法有效履行合理检索义务，作出告知申请人该政府信息不存在的处理答复。在这种情况下，职权划出、划入机关应当及时做好政府信息的划转工作，并做好沟通衔接。
本案中，被告D区经信委作为职权划出机关，在收到原告提出的政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复。作为“‘T公司为主体、重组原告公司’形成的‘年产100万吨水泥粉磨技改项目’申报资料”的保存机关，在征求T公司意见后不予公开；因“‘T公司为主体、重组原告公司’形成的‘年产100万吨水泥粉磨技改项目’备案登记结果”由D区行政审批局制作，故告知申请人应向D区行政审批局申请信息公开。D区经信委答复程序合法、内容适当，获得法院认可。若D区经信委已将“‘T公司为主体、重组原告公司’形成的‘年产100万吨水泥粉磨技改项目’申报资料”划转给D区行政审批局，则既可以在征求D区行政审批局意见后作出处理，也可以直接告知申请人该信息不属于本机关公开并指引至D区行政审批局。
（三）行政主体发生变化的公开责任如何确定
根据新《条例》第五十五条的规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位（注释3），公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。一旦行政主体改革后变为公共企事业单位，那么承接该公共企事业单位行政管理职能的行政机关对于划转的政府信息应当有公开义务。实践中的难题在于，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称“授权组织”），与公共企事业单位的界线不清，没有确定的两类主体名单，导致“授权组织”或公共企事业单位在收到政府信息公开申请后，不能确定应适用新《条例》（注释4）还是依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行来处理信息公开申请，同时，“授权组织”和公共企事业单位的监管部门在收到属于前两者制作或保存的相关的政府信息公开申请时，也不能确定应该指引到“授权组织”公开，还是自己负责公开，因此，政府信息公开工作主管部门有必要尽快予以厘清。
根据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》的规定要求，若联合发文的第一发文主体被撤销，或者变为公共企事业单位时，应当由职权划入机关负责公开，第二发文主体作为存续的行政机关，不应该负有公开责任。例如原省盐业监管部门与某局联合印发了一个文件，在该盐业监管部门被撤销后，该文件应当由承接盐业监管职责的工业和信息化部门负责公开，作为第二发文主体的某局不承担公开责任。
总结思考
（一）严格按照“谁收到、谁处理”原则答复申请人
当行政机关收到某个政府信息公开申请时，一个行政程序就开始启动，不管如何处理实体问题，都需要给申请人一个答复（或者说处理决定），以保障该行政程序的完整性。涉及职能调整的行政机关应当准确把握政府信息公开申请的处理主体与政府信息的公开责任主体的不同，前者解决的是程序问题，后者解决的是实体问题。因此，根据新《条例》第三十三条的规定，行政机关收到政府信息公开申请后，能够当场答复的，应当当场予以答复；行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。（需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日）
在目前的依申请公开政府信息制度中，还没有转办机制，而委托答复行为在法律上要求十分严格，很容易出现程序瑕疵。因此，职权划入机关应当按照“谁收到、谁处理”原则对待政府信息公开申请，职权划入机关不能以“谁制作、谁公开”“政府信息尚未划转”等推诿理由对政府信息公开申请不予处理。
（二）职权划出、划入机关应做好沟通衔接
《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》对机构改革职能调整中的政府信息公开责任有了明确的界定。申请人向职权划出行政机关申请相关政府信息公开的，职权划出行政机关可在征求职权划入行政机关意见后作出相应处理，也可告知申请人向职权划入行政机关另行提出申请；申请人向职权划入行政机关申请相关政府信息公开的，职权划入行政机关应当严格依法办理，与职权划出行政机关做好衔接，不得以相关政府信息尚未划转为由拒绝；行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项以行政机关名义参照前述规定办理，如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例（试行）》办理。
如果新成立的行政机关因还没有“三定规定”、工作人员还未调整到位等原因，无法开展政府信息公开工作的，可以同职权划出机关协商后，委托职权划出机关作出答复，答复中告知受委托答复的情况即可，委托答复的法律后果应由委托机关承担。应当说，委托答复的法律风险是可控的，如果职权划入机关选择不予处理，或者以相关理由予以推诿，则会产生一个确定的纠错案件，对申请人的知情权也未及时予以保障。
（三）探索确定适用《条例》的主体名单
对于政府监管部门来讲，实际上很少有哪家行政机关能讲清楚其下属有多少个“授权组织”、多少个公共企事业单位（注释5），正因为对两者的界限没有权威的实务界定，导致在机构改革和新《条例》施行过程中，出现很大的分歧，政府监管部门、“授权组织”、公共企事业单位等三类主体在处理政府信息公开申请时，无法明确政府信息的公开责任。一方面，政府主管部门希望公共企事业单位都归类到“授权组织”范围中，如此一来，自己就不用承担信息的公开义务。另一方面，“授权组织”都希望自己属于公共企事业单位，就不用受到新《条例》的约束。而对于申请人来讲，上述矛盾会导致其知情权无法得到及时、有效地保障。因此，政府信息公开工作主管部门有必要联合机构编制委员会、各政府监管部门研究确定适用新《条例》的“授权组织”名单，让“授权组织”、公共企事业单位各归其类，回到新《条例》修改的初衷，更好地保障申请人的知情权。
根据新修订《条例》的立法设计，适用新《条例》的行政机关应当具有“行政性”“独立性”“外部性”，在机构改革职能调整后，有的政府部门，例如研究室、机关事务管理局等部门，常年没有收到政府信息公开申请，主动公开的部分内容也不具有“外部性”，让其制作政府信息公开工作年度报告的成本高、意义不大，很有必要把他们从政府信息公开责任主体范围中予以排除。因此，确定适用新《条例》的主体名单，能让申请人知悉“向谁申请”“如何申请”，并推动政府信息公开工作有序发展。
注 释：
1、案例来源：中国裁判文书网，[2018 ] 苏8602行初980号。
2、参见：江苏省人民政府网站，《省政府办公厅关于机构改革后政府信息公开申请办理有关工作的通知》（苏政办法[2019] 22号）
3、这里的公共企事业单位指教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。
4、《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十四条：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。
5、实践中，行政机关序列内有多少个政府信息公开义务主体，即适用新《条例》执行的行政机关主体，也没有明确的界定标准和名单。