案情简述
N市司法局委托律师事务所律师作为代理人参加（2016）苏01行终469号、（2017）苏行申584号两案的诉讼。2018年1月21日，原告向被告市司法局邮寄《政府信息公开申请书》一份，申请公开市司法局与该律师事务所签订的委托代理合同。市司法局于2018年1月22日收到该申请后，于2018年2月5日作出6号《答复》，并于次日向原告邮寄送达，告知原告其申请公开的信息不属于市司法局在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所指的应公开的政府信息。原告不服市司法局答复，向上级司法行政机关申请行政复议，省级司法行政机关经复议维持市司法局政府信息公开答复，原告不服，提起行政诉讼。
法院经审理认为，原《条例》第二条规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，原告申请公开的是市司法局委托律师事务所代理行政诉讼案件所签订的委托代理合同，该合同系被告基于应诉工作之需要，与律师事务所在平等协商的基础上签订的民事合同，并非履行行政管理职能过程中制作、获取的信息，根据原《条例》第二条的规定，不属于政府信息。市司法局告知原告其申请的事项不属于原《条例》规定的应当公开的范围，并说明了理由，符合法律规定。据此，判决驳回原告诉讼请求。
法理辨析
（一）“政府信息”的定义
原《条例》第二条规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。新《条例》第二条进一步明确，将政府信息限定于“履行行政管理职能过程中”形成的信息。
界定政府信息的关键要素在于审查认定是否属于“履行行政管理职能”中形成的信息。首先，需厘清“行政管理职能”与“管理职责”的概念。管理职责的外延广于行政管理职责，行政管理职责应当是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政权利。而管理职责包含行政体系内的管理行为，例如上级行政机关对下级行政机关作出的工作批示、对下级行政机关实施监管监督等，因其不具有对外性、不直接设定行政相对人权利义务，通常不能认为属于履行行政管理职责，但其过程中形成的信息并不当然排除在政府信息公开制度调整范围之外，不能仅以是否属于履行行政管理职责过程中制作或获取的信息，对政府信息作出界定。其次，需正确界定“履行行政管理职责”的内涵，该职责应限于履行外部行政管理职能，不包括内部管理信息。2003年《广州市政府信息公开规定》（广州市人民政府令第8号）首次对内部信息做出认定。新《条例》亦对内部信息作出了列举式规定，规定行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息，可不予公开。
（二）“政府信息”的公开义务主体
政府信息的公开职能主体为行政机关，即各级政府及其工作部门。经法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也具有行政机关地位, 法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织有权以自己的名义作出行政行为，应当承担其在行政程序以及在执法程序中形成的政府信息公开职责。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。
关于公共企业事业单位的政府信息公开职责，新《条例》取消了原《条例》对于公共企业事业单位的信息公开参照政府信息公开条例执行的规定。规定教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要可以制定专门的规定。同时对于不服公共企业事业单位的政府信息公开的救济方式作出了明确规定，公民、法人和其他组织可以通过向主管部门申诉方式寻求救济，接受申诉的部门应当及时调查处理并告知处理结果。
（三）“制作或获取”的实务解析
政府信息的形成包括制作与获取两种方式，行政机关对其制作的政府信息应当依法履行公开职责，实践中对此不存在歧义。现主要针对“获取”方式进行讨论，实践中行政机关在履职过程中存在从公民、法人或者其他组织处获取的信息，也存在从其他行政机关处获取的信息。新《条例》对于此前政府信息公开实务工作中存在的争议进一步作出了明确，规定行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。 该条款在明确职责主体的同时，又带来的新的适用理解问题，即本条款中的“制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”如何理解。“谁制作、谁公开”是政府信息公开应遵循的基本原则，也是目前司法审判中基本一致认定的观点，由制作机关负责公开政府信息有利于确保所公开政府信息的准确性、有效性，应当由制作机关对于信息是否属于公开范围作出审查认定，故行政机关从其他行政机关获取的政府信息，应由制作机关负责公开。受理申请的行政机关应当告知申请人相关依法不属于本行政机关公开，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。但修订后的《条例》对“最初获取信息的行政机关”亦设定了公开的义务，这与目前工作实务及司法审判中通行理解的“谁制作，谁公开”存在一定观点突破，具体的适用尚无审判案例参考，待进一步实务中予以明确。
（四）“政府信息”的形式审查
政府信息从形式分析，应当是以一定形式记录、保存的信息。政府信息应当是正式、准确、完整的，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属政府信息公开制度所指应公开的政府信息。政府信息应为现有信息，即排除了客观上不存在、未记录保存以及需要汇总加工的信息。依据新《条例》规定，除能够区分处理的外，需要行政机关对现有信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。政府信息的形式审查应避免机械理解，对于可通过简单的遮蔽及区分处理等提供的信息，应秉持充分保障知情权原则，作出适当处理。
总结思考
（一）政府信息界定中应注重实质审查
通过上述法理分析，已明确政府信息界定的核心要素，即是否属于“履行行政管理职能过程中制作或获取的信息”，正确掌握其内涵与外延，同时应从公开主体、信息属性、信息形式等方面对政府信息作出综合审查界定。但需要提醒注意的是，具体的界定工作中，应注重实质审查，不可仅凭信息的外在形式作出判定，如内部管理信息或内部工作信息虽属于政府信息，但与行政机关履行外部行政管理职能没有直接关系，一般不直接影响行政行为的结果，故可不予公开。此外，还需要注意实践中较多存在是“内部行政行为外部化”的信息公开问题，虽然文件形式表现为内部信息，但实质属性为行政管理职能的延伸，不能认定内部管理信息。
政府信息系由行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取，党务信息、司法信息、人大信息、政协信息等自然排除在政府信息制度调整范畴外。实务中较多存在的是党务信息及党政联合发文的公开实务处理，本丛书也专文论述了该问题。对于党组织在实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务过程中制作、获取形成的，以一定形式记录、保存的信息属于党务信息，不属于政府信息公开制度调整范围。界定政府信息与党务信息时，首先应从文号或制作主体进行判断，对于形式上无法界定的，不宜直接作出不利于当事人的认定，应当征询党组织意见，并从形式内容、调整对象、适用等方面，对信息的属性作出准确判定，行政机关应全面、审慎履行审查认定职能，并及时进行相关证据固定工作。
（二）应审慎界定政府信息并准确适用法律依据
政府信息公开工作机构接受政府信息公开申请后，应首先对申请事项是否属于政府信息进行审查认定。实践中，行政机关以申请人所申请的信息不属于政府信息为由不予公开的答复较多，虽然新《条例》作出了明确定义，但实践中形形色色的信息内容及申请事项描述，为政府信息的界定带来了较大的工作难度，仍有部分答复机关对是否属于政府信息判断错误，从而在行政审查或司法审查中引致被动。建议应合理配置政府信息公开工作机构的人员，同时应加强业务培训，定期通过具有典型意义的败诉案例研讨及法律法规学习，不断提升政府信息公开初步审查及判定能力。
对于所申请公开的信息属性审慎界定，同时更应准确适用阻却公开的法律依据，实践中应尽量避免泛泛使用新《条例》第二条作为阻却公开理由。新《条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复……”，除不能对应适用第三十六条的非政府信息公开申请等情形外，对于符合适用情形的，均应根据第三十六条作出答复，而不能简单适用新《条例》第二条，告知不属于政府信息，不受政府信息公开制度调整。
