案情简述
原告向N市规划局申请公开《137号请示》。N市规划局收到申请后，作出并向原告送达了《N市规划局政府信息依申请公开告知书》，称依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）《江苏省政府信息公开暂行办法》等法律、法规的有关规定，《137号请示》为过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），不属于依申请公开的政府信息范围。原告收到该答复后不服，申请行政复议。行政复议机关未支持其复议请求，并制作《行政复议决定书》，原告收到该《行政复议决定书》后即提起行政诉讼。
一审、二审法院均认为根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”（此处为原《条例》）故该文件属于行政机关内部之间就特定事项进行的沟通、交流，具有非对外性、非终极性等特点，对外不发生效力，对相关当事人的权利义务亦不直接产生影响，属于讨论、研究等“意思形成”的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。据此，原告的诉讼理由和请求没有事实与法律依据，不予支持。一审、二审法院判决驳回原告的全部诉讼请求。
法理辨析
（一）“过程性信息”的定义
对于“过程性信息”这一法律概念，原《条例》中并未提及，亦未规定过程性信息是否应予公开。仅在第二条规定了与之有关联的“政府信息”这一定义，即：“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中第二条第二款对“过程性信息”这一概念作出了较为明确的规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”（此处为原《条例》）
而在新《条例》中的第十六条进一步明确了“过程性信息”这一概念：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”
综合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》与新《条例》中关于过程性信息的规定，界定过程性信息应从三方面入手。第一，过程性信息应当是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的政府信息。若不是在履行行政管理职能中形成的信息，那么制作或保存的信息不属于信息公开中的政府信息，更无从谈起过程性信息。其中的行政管理职能应是对外发生效力的、对行政相对人的权利义务产生影响的管理职能。若不对外发生效力，仅在行政机关内部产生效力，例如行政机关内部人事管理、财务管理等对内管理职能，则不属于履行行政管理职能。第二，过程性信息应当是不正式、不准确、不完整的政府信息。“正式”是指政府信息通过一定形式保存，并且产生该信息的行政程序已经完结，未处于讨论、研究、审查中；“准确”是指信息所反映的内容应当与客观事实一致；“完整”是指该信息要涵盖法律规定的必要内容。第三，过程性信息应当是讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等形式的，讨论、研究过程中产生的不确定的政府信息。
（二）“过程性信息”不予公开的基础
按照新《条例》的立法目的及对公民知情权的保护，除了明确规定不予公开的例外情况，行政机关的信息应予公开。新《条例》逐渐从立法层面明确了过程性信息可不予公开，为行政机关依法履职提供了法律遵循。从行政效率的角度考虑，行政机关对于其履行职能过程中产生的过程性信息可不予公开符合行政效率的原则。如在行政行为的过程中，对其所有的信息进行公开，其中存在有争议的意见，通过现代媒体的传播，必然会对行政机关产生巨大的社会压力。从而影响行政机关的决策，对行政行为的效率产生影响。
行政机关在决策过程中，若公开所有的过程性信息，行政机关将陷入不断公开其所获信息的循环中，极大浪费了行政资源，迟缓行政决策的作出。过程性信息的可不予公开，保障了行政机关将更多的资源与精力用于行政决策的正确作出，而非无止尽的公开相关信息，提高行政决策的效率。
（三）“过程性信息”是否绝对不能公开
政府信息公开制度建立的基础是公民的知情权，创设此项制度的目的与精神应当是以公开为常态、不公开为例外。新《条例》规定了信息公开的两种方式，一是主动公开，二是依申请公开。就依申请公开的范围而言，新《条例》并未对此作出明确的限制性规定，按照政府信息公开的原则与精神，一般都应予公开。新《条例》第十六条规定了过程性信息“可以不予公开”，即过程性信息并非绝对不能公开。
过程性信息包含事实部分及行政机关人员或专家对某一事实提出建议或意见的部分。对于事实部分的信息若无不予公开的特殊因素，建议可予以公开，事实部分的信息是某一事实的客观反映，是确定的信息，公开此部分的信息不会影响行政机关决策的结果。此类信息通常包括统计数据、调查材料等，这些信息是行政机关作出行政行为的重要依据，公开此类信息正是对公民知情权的保障。而行政机关或专家对某一事实提出建议或意见部分的过程性信息，此类信息对行政机关作出决策可能会有一定影响，但这些意见或建议并非是最终结果，虽然涉及到行政相对人的权利义务，但是并未对其产生实质性影响。公开此类信息不仅会导致行政机关决策受到社会舆论的影响，妨碍决策的独立性，也会影响行政机关内部沟通交流和意见的表达，因此，针对此类信息，不公开是最好的选择。
公开过程性信息还需考虑到阶段性，即区分行政行为作出前和行政行为作出后。行政行为作出前，过程性信息尚不成熟，结果尚处在不确定性的阶段，行政行为的作出是否会参照、依据此过程性信息仍不确定。过早公开过程性信息，会使公众产生不合理的期待，一旦期待落空，会使行政机关处于公众无尽的猜测中。而行政行为作出后，此前所述的信息已经成熟，处在确定的状态，此时公布过程性信息并不会影响行政机关决策，也不会招致无端的猜测。
并且，从公共利益考量的角度，某些过程性信息甚至需要行政机关主动公开。新《条例》第十九条规定：“涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”此时，过程性信息虽尚处在讨论、商议的不确定过程中，但是仍需要社会公众广泛的参与到决策过程中，促进行政机关保持决策的合理性。例如听证、论证、征求意见等需要利害相关人或各界专家参与的，则势必要公开过程性信息。
总结思考
（一）建立行政机关内部信息分类管理制度
行政机关在依法履行职能的过程中，将不可避免的制作或获取大量信息，对于如此庞杂的信息，势必要建立起一套完善的内部信息分类管理制度。信息分类管理是指把具有某种共同属性的信息归结在一起，通过其类别对信息进行分类，并有针对性的采取不同的管理模式。对于产生的过程性信息，根据其属性，将其分为可以予以公开的和可以不予公开的进行分类管理。
据前所述，行政机关内部可以采取概括式列举的方式明确何为可以公开的过程性信息和不予公开的过程信息。具体如下：
1、事实性信息可以公开，如统计数据、调查材料等。但实践中，事实性信息往往不是孤立存在的，常与其他过程性信息混同在一起，基于此，应当判断是否可以区分处理，若可以区分处理，应当公开事实性信息。
2、过程结束后的信息可以公开。行政行为作出后，此前的过程性信息已经成熟、确定，此时可以公开之前的过程性信息。
3、涉及到公共利益的过程性信息可以公开。新《条例》第十九条明确涉及公共利益的信息，行政机关应当予以公开，此处的信息应当是包含过程性信息这一定义的。
（二）加强信息公开受理人员的业务培训，提升鉴别能力
对于申请公开过程性信息的政府信息公开申请，行政机关收到信息公开申请后，应当判断其申请公开的信息是否为过程性信息。实践中，政府信息公开的申请往往是不规范、不准确的，从而给行政机关工作带来较大难度。面对形形色色的申请信息，需要从事信息公开工作的人员具有极强的鉴别能力。因此，需要对从事信息公开工作的人员加强培训，通过对政府信息公开相关法律法规的解读学习、典型案件的分析研讨等形式提升信息公开工作业务水平。
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