当债务人不能清偿全部到期债务时，通过破产程序可以比民事执行程序更为直接、集中和彻底地解决所有的债务纠纷，实现民事流转关系的正常化。破产程序作为特别程序，更注重对债权人利益的保护，因此，在理论和实务中都要求全体债权人参与到破产程序中。债权申报是债权人参加破产程序的前提和途径，也是民事债权转化为破产债权的首要环节（注释1）。债权申报，是指债权人在破产程序开始后的法定期限内，向法院或其指定的组织（即破产管理人）表明债权形成的情况，以明确其参加破产程序的意思表示。实践中，存在大量债权人未按期申报债权的现象，现行《企业破产法》虽明确规定了债权人在法定期限内未能及时申报债权的法律后果和救济途径，但仍存在不完善之处，对于未按期申报债权、补充申报债权的细节问题仍值得探讨。
一、现行法律对未按期申报破产债权的有关规定
《企业破产法》第56条规定：“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报；但是，此前已进行的分配，不再对其补充分配。为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。债权人未依照本法规定申报债权的，不得依照本法规定的程序行使权利。”
《企业破产法》第92条第2款规定：“债权人未依照本法规定申报债权的，在重整计划执行期间不得行使权利；在重整计划执行完毕后，可以按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利。”
《企业破产法》第100条第3款规定：“和解债权人未依照本法规定申报债权的，在和解协议执行期间不得行使权利；在和解协议执行完毕后，可以按照和解协议规定的清偿条件行使权利。”
二、逾期未申报债权的法律后果
对于破产债权申报的程序，各国立法均有规定，对于逾期未申报债权的法律后果，也存在不同的理论观点和立法选择。主要有以下两种：
1、实体权利消灭说：该观点认为破产债权人未申报债权的行为，是其放弃债权的意思表示，也就丧失了民事债权人的地位，即民事实体权利消灭。按照民事诉讼法的一般理论推定，无民事实体权利的当事人自然不享有程序法上的权利，也即丧失程序法上的权利。也就是说，债权人未申报债权的，程序法和实体法上的权利均归于消灭。我国1986年破产法和法国破产法均采用这一观点（注释2）。
2、除斥效力说：该观点认为债权申报期限仅具有程序上的除斥效力，债权人逾期未申报债权的，只发生不能参加破产程序的后果，即诉权的丧失，而不具有消灭民事实体权利的效力。债权人的行为应当解释为自动放弃参加破产程序的权利，即无权出席债权人会议，无权行使表决权、异议权，无权接受破产财产分配（注释3），但其享有债权的事实仍然存在，债权人仍可以通过破产程序以外的方式主张其权利。依法理，破产并非债权消灭的原因，在债务人破产时，未经加入分配的债权，除非该债权人有免除的意思表示，不得以其未加入分配而认为其债权归于消灭（注释4）。目前大多数国家采用这一观点。
上述两种观点，实体权利消灭说突出解决了程序效率的价值追求，但不免有牺牲实体公平之嫌。从实质上说，破产程序是一种特别程序，债权人申报债权具有提起诉讼以保护其权利的效力，其实体权利并不因债权人是否提起诉讼而消灭。从程序上说，破产债权申报的目的是让债权人提出债权保护的申请，而非提出享有或实现债权的申请，债权申报并不意味着债权一定成立，债权的最终实现还须经过破产管理人的审查、确认（注释5）。因此，笔者认为，除斥效力说更为公平合理，更符合维护经济社会稳定的价值追求目标。我国现行《企业破产法》对此也做出了相应调整，第56条第1款规定“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报。”该条相较于原破产法规定的“逾期未申报债权的，视为自动放弃债权”更为公平合理，加大了对债权人的保护，给了债权人一个弥补因其逾期未申报债权而产生不利后果的机会，但是补充申报债权可能导致破产程序的拖延，审查和确认补充申报债权也可能使破产程序的费用增加，因此新破产法第56条第1款还规定了“此前已进行的分配，不再对其补充分配。为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。”即债权人在享有机会的同时，也要承担因其补充申报而扩大的费用。第56条第2款规定“债权人未依照本法规定申报债权的，不得依照本法规定的程序行使权利。”该规定强调了破产特殊的程序性，对权利救济程序与权利本身做出区分，充分体现了破产程序以保护债权人利益为重的立法用意（注释5）。
三、现行法律对逾期补充申报债权规定的不完善之处
现行《企业破产法》虽对原破产法进行了调整，允许债权人在法定期限内补充申报，兼顾了公平和效率，但仍有不完善之处：
1、未区分债权人逾期未申报债权的原因
《企业破产法》第56条规定，“为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。”该规定未考虑债权人未按期申报债权的原因，一律规定由补充申报人承担费用并不合理。若是由于破产管理人的原因或其他客观原因导致债权人未能在法定期限内申报债权，比如管理人未对相关债权人进行个别通知或因管理人行使解除权而产生的损害赔偿请求权逾期申报，再比如因疫情等客观原因导致书面通知无法送达相关债权人或是相关债权人因疫情等客观原因在法定期限内无法当面或邮寄申报债权的，在这种情况下一律规定由补充申报人承担债权审查和确认的费用显然有失公平。
《企业破产法》第92条和100条规定，“在重整计划或和解协议执行完毕后，可按照重整计划或和解协议规定的同类债权的清偿条件行使权利。”该规定也未区分债权人未按期申报债权的原因，一律规定补充申报债权可在重整计划或和解协议执行完毕后，按照同类债权的清偿条件行使权利，即获得清偿。该规定虽然有利于最大限度地保障债权人的权利，但会带来债权人恶意补充申报的问题，即债权人恶意不按期申报债权或不全额申报债权，通过故意降低债权数额来提高破产债权的清偿比例（注释6）。此外，重整程序或和解程序终结后若出现大量补充申报的债权，势必严重影响企业正常经营，加重债务人重新经营的难度，从而降低重整或和解最终获得成功的可能（注释7）。
2、未明确破产财产最后分配的时间节点
《企业破产法》第56条规定：“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报。”根据法律规定，债权人补充申报债权的最后期限为“破产财产最后分配前”，但法条并未明确破产财产最后分配的时间节点究竟是“破产财产分配方案经债权人会议表决通过之日”，或是“人民法院裁定确认破产财产分配方案之日”，亦或是“管理人执行完毕破产财产分配方案之日”。
3、未明确补充申报债权费用的收费主体、收费标准及不支付费用的法律后果
《企业破产法》第56条规定：“为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。”法条规定了债权人补充申报债权应当承担相关的费用，但并未明确收费主体究竟是人民法院，或是破产管理人，或是重整企业；收费标准究竟是自行制定收费标准，或是参照诉讼费收取，或是参照律师费收取；也未明确不支付费用的法律后果。
四、对逾期补充申报破产债权制度的完善建议
1、应当明确补充申报债权的期限
现行破产法规定了债权人可以在破产财产最后分配前补充申报，实践中关于“破产财产最后分配前”的时间节点存在着不同观点：
“管理人执行完毕破产财产分配方案之日”：该观点最贴近法条的字面意思，是破产财产分配的最后一个时间节点。但在实践中，如果补充申报债权在破产财产分配方案被法院裁定确认后、执行完毕前发生，那么无疑需要推翻此前的破产财产分配方案，重新制定、表决、裁定，势必拖延破产程序的进行，重新召开债权人会议进行表决也将产生不必要的费用。
“破产财产分配方案经债权人会议表决通过之日”：该观点可以最大限度地规避重新制定、表决破产财产分配方案的风险。但债权人会议表决通过至破产财产分配方案实际执行还存在一定的周期，若确有债权人因非自身原因未按期申报债权或遗漏债权金额特别巨大的，这种观点不利于保护债权人的利益。此外，在采取书面会议的情况下，由于邮寄周期的影响，表决通过的时间节点也难以确定。
“人民法院裁定确认破产财产分配方案之日”：笔者更加倾向于这一观点，人民法院出具的民事裁定书是具有强制力、公信力、执行力的法律文书，不宜随意撤销，采取该观点相对折中，不仅可以避免破产程序的过分拖延，一定程度上，也保护了债权人的利益。
2、应当完善补充申报债权的收费规定
（1）应区分债权人逾期补充申报债权的原因
对于确有正当理由未能在法定期限内申报债权的，给与其补充申报债权的机会，不应收取审查、确认债权的费用。这里的正当理由应当包括：因管理人工作疏忽或客观原因未收到债权申报通知；因管理人行使解除权、撤销权、取回权而形成于破产受理后的债权；因债权人发生意外、不可抗力等客观原因无法在法定期限内申报债权；因债权人破产或具备破产原因导致债权人企业无人管理等。但需注意的是，若因债务人提供的债务清册遗漏债务而导致未通知到债权人的，应当对债务人的法定代表人、实际控制人、股东等直接责任人给与相应处罚。若有证据证明其存在恶意隐瞒行为，且导致债权人补充申报债权后无法按照同类债权的清偿标准足额受偿的，该直接责任人应当对债权人未足额受偿部分的损失承担补充清偿责任（注释7）。
（2）应明确逾期申报债权的收费主体、收费标准及法律后果
实践中，审查、确认补充申报债权的主体都是破产管理人，所产生的费用主要发生在通讯、邮寄、交通等支出以及管理人的时间成本上。即便在破产重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务，但审查、确认补充申报债权的工作仍由管理人承担，因此，笔者认为，补充申报债权的收费主体规定为破产管理人更为合理。
关于补充申报债权的收费标准，在实践中争议也很大，有些管理人参照律师费收费标准，有些管理人参照诉讼费收费标准，有些管理人则自行制定了个案的补充申报债权收费办法。笔者个人比较倾向参照诉讼费标准收取，原因在于律师费收费标准相较于诉讼费收费标准较高，破产企业，特别是破产清算程序中的债务人大多都是资不抵债，债权人最终受偿的比例不高，笔者参与的很多破产案件中普通债权人的受偿率几乎为零，在这种情况下，要求债权人为补充申报支付高额的费用并不经济合理，也有违破产法以保护债权人利益为重的立法用意。虽然补充申报债权的审查、确认需要花费一定的人力、物力、财力，但是实践中很难据实计算，根据个案制定收费标准费时费力，且不具有统一性、公平性。因此，笔者认为，参照诉讼费标准收取补充申报费用更为合理。此外，对于债权人会议后的补充申报债权，此时管理人对债务人的资产和债务情况已经有了大致的了解，对于普通债权明显无法获得清偿的破产案件，管理人可以酌情减半收取补充申报费用，以减小债权人的损失，最大限度地保护债权人的利益。
现行破产法规定了为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担，但并未规定补充申报人不承担相关费用的法律后果，即破产管理人是否应当正常审查、确认债权；补充申报人的受偿权利是否应当受限。法律规定补充申报人承担补充申报费用的目的在于，一方面给与补充申报人未按期申报债权一定的惩罚，另一方面对管理人产生额外工作的支持鼓励。倘若补充申报人拒不承担费用，而给与其与其他按期申报人同等的权利，势必对其他债权人不公平。此外，管理人审查、确认补充债权必然会产生相应的费用，该费用并非对全体债权人都有利，因此不宜认定为破产费用，若补充申报人不承担，势必要由管理人自行负担，有违立法本意。因此，笔者认为，应当参照《民事诉讼法》有关诉讼费缴纳的相关规定，补充申报人在合理期限内未缴纳补充申报费用的，按撤回补充申报处理。
3、应当完善重整或和解程序中的逾期申报债权规定
（1）应区分债权人逾期申报债权的原因，对于确有正当理由逾期申报的，给与其补充申报的机会，按照重整计划或和解协议规定的同类债权的清偿条件行使权利。对于没有前述正当理由，特别是在破产受理后已经知晓债务人破产且收到债权申报通知，仍放弃权利不申报债权或不足额申报债权，在重整计划或和解协议执行完毕后又要求补充申报的，应当丧失其在破产程序中受偿的权利，其债权转化为自然之债。
（2）破产重整或和解程序中，也应当规定补充申报债权的期限，可将其限定在破产重整计划或和解协议执行完毕之前。若破产重整或和解失败转入破产清算程序，则补充申报债权的期限为破产财产最终分配前。
五、结 语
实践中，债权人未按期申报债权的情况很常见，而现行《企业破产法》及相关司法解释对补充申报债权的规定还不够严谨、细致，存在一定的空白性、滞后性，因此，在没有明确的法律依据情况下，各地法院、破产管理人对于逾期申报债权的处理方式都不统一，实践中存在较大争议。本文以现行破产法为基础，结合笔者在参与破产案件中的实践经验 ，对逾期补充申报债权进行粗浅的分析和探讨，但仍有许多细节问题尚未涉及，特别是破产和解及破产重整程序中的逾期申报问题尚待进一步研究。
注 释
1、吴鹏《破产债权逾期未申报的法律后果》，河南财政税务高等专科学校学报，2005年第5期。
2、李永军《破产法律制度》，北京：中国法制出版社，2000年，第193页。
3、邹海林《破产程序和破产法实体制度比较研究》 ，北京：法律出版社，1995年。
4、刘清波《破产法新论》，（台北）华东书局，1984年，第149页。
5、杨淑敏《逾期未申报破产债权因第三人承诺而恢复请求权》，载《人民司法》，2014年8月。
6、王欣新《论破产程序中的债权申报》，载《人民法院报》，2010年8月4日。
7、万子豪《破产程序中针对逾期申报债权的处理及优化建议》，载豫章律师事务所公众号，2019年10月21日。
