一、建设“热线百科”的现实基础及政策依据
（一）电子政务发展历程
G2C电子政务指政府与公民之间的电子政务，主要的应用包括公众信息服务，在政府自有网站上向公众发布与政府有关的公共服务静态信息，如政策法规、办事指南、机构设置、职能介绍、成员名单、联络方式等。早在1981-1985年，当时的国家计委、财政部等中央政府部门开始建立数据中心并开始进行电子数据处理；1998年10月18日，电信策划出台“政府上网工程实施方案”；1999年1月22日，电信和国家经贸委经济信息中心牵头、联合40多家部委信息主管部门，倡议并启动政府上网工程；1999年12月，国家信息化工作领导小组成立，国务院信息化工作办公室随之设立；2002年11月，党的十六大提出“推行电子政务”的方针策略，在有力的政策环境下实施“政府上网”工程；2006年3月19日，中办、国办印发了《2006-2020年国家信息化发展战略》，要求加快国家基础信息库建设，拓展相关应用服务；2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，加快推进电子政务，鼓励各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率；2016年12月，国务院印发《“十三五”国家信息化规划》，提出支持善治高效的国家治理体系构建、形成普惠便捷的信息惠民体系等重点工作，电子政务被列入12项优先行动；此后，2021年6月2日，李克强总理在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上的讲话提出，要推进政务服务标准化便利化，用好政务服务平台。几十年间，电子政务不断优化发展，助力服务型政府建设向专业化、智慧化、数字化升级。
（二）建设“热线百科”的政策依据
2021年1月6日，国务院办公厅印发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，提出加强热线知识库建设和应用。“各地区要建立和维护‘权威准确、标准统一、实时更新、共建共享’的12345热线知识库，完善多方校核、查漏纠错等制度。”上述文件内容，从国家层面对热线知识库建设给予了系统规划，完善知识库共享机制，坚持便民高效和专业支撑相结合。2021年9月25日，江苏省政府办公厅印发《关于进一步优化政务服务便民热线的实施意见》，提出强化知识库建设应用。“制定全省统一知识库标准，建立完善知识采集、审核、发布和知识库更新维护机制。”国办文件要求各部门向同级12345实时更新知识库内容，江苏在落实国办文件要求的基础上，开发建设特色化的知识库，由省级平台制定统一知识库标准，不仅实现同级部门间热线政务信息横向有效衔接，而且推动省市县三级纵向联合维护攻关，明晰了省级知识库平台的发展定位。
二、“热线百科”功能定位及组成结构的合理性
“合法性”是形式法治的要求，“合理性”则属于实质法治的要求，是对事物发展的价值性判断，在法学意义上的“合理性”主要体现在合逻辑性、可预测性及可操作性和有效性。笔者认为“热线百科”的合理性，在于合乎公众的价值需求。《管子 · 牧民》载“政之所兴，在顺民心。政之所废，在逆民心。”“热线百科”以12345便民服务热线中群众高频次政策咨询问题为基础，紧扣民生需求侧，广泛接纳民意、深入了解民情，建设满足公众需求的数字化政务信息平台。
（一）江苏12345“热线百科”的定义
江苏12345“热线百科”是热线政务信息百科类数字化产品，内容涵盖江苏省内多重热门领域的热线政务信息，涉及公共安全、城乡建设、住房保障、环境保护、交通出行、科教文旅、医疗卫生、经济综合、民生保障、公共服务等，为企业群众创造了一个可以进行内容检索的数字化平台，内容集成量宽泛，从不同层次上满足公众需求。据《新华日报》相关报道，江苏省已构建省市县三级5496名热线信息专员队伍，专门负责审核、录入、推送和维护热线政务信息。
（二）将创新服务举措叠加个性化、规范化配置
网页版式要素完整、格式统一。“热线百科”对网页页面设计进行了具体的规范和要求，页面大小、字号、字体、行距、间距、色号、下载格式等均参照国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于做好规章集中公开并动态更新工作的通知》中的网页版式设计，规范信息采集管理，提升了公众检索查询信息的效率和体验。首页“高级检索”功能，可实现全部信息类型检索，包含政策法规、政务服务、通知公告、通讯录、机构职能等，检索出的条目按与搜索关键词的关联度排序，企业群众可以快速、精准地查阅内容。
对政务信息深度加工、精细处理。整合原本孤立、分散、碎片化的信息资源，提高信息资源的开发程度和利用效率，创新信息资源共享形式，满足了社会公众对网上政务服务便民化的深层次需求。“热线百科”汇聚企业群众关注的热线政务信息和常见问答，例如：异地就医费用如何结算？苏康码红黄码如何转码？如何实现税收减免？“热线百科”将常见问答重点突出，依据相应法律法规及政策文件解读，提供细致精准解答，解答内容包含办理部门、受理材料、办理流程、办理时限等信息，并综合排版汇编形成热线政务信息热门问答排行榜专栏。
（三）将服务公众办事叠加法治化、数字化效能
“热线百科”运用互联网、大数据等智能信息技术手段，优化革新政府治理流程和方式，提升法治政府建设数字化水平，实现政府治理数字化与法治化的深度融合。数字化以技术手段为载体，推动政务信息共享交换、资源汇聚、热度排序等；法治化以基于法律的治理推进良法善治，从社会治理层面表现为一整套有关权利、义务、权力、职责的制度性安排。“热线百科”在政府治理数字化过程中，贯彻法治化的规范引领，将技术理性与法治价值深度融合，释放数字惠民红利，发挥数字驱动作用，为公众提供智慧便捷的公共服务。
三、对推广应用“热线百科”的合规建议
（一）注重用户个人隐私、个人信息保护
根据2021年9月1日施行的《中华人民共和国数据安全法》相关规定，“国家机关为履行法定职责的需要收集、使用数据，应当在其履行法定职责的范围内依照法律、行政法规规定的条件和程序进行；对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。”社会公众在使用“热线百科”的点赞点踩、收藏、评论、晓苏问答、浏览历史等个性化功能时，需要人脸识别加身份证号码实名认证。开发多样功能便利群众使用的同时，应遵循信息收集合法、正当、必要原则。若平台委托第三方建设、维护、存储、加工，应当经过严格的批准程序，并应当监督受托的第三方履行相应的数据安全保护义务。“受托方应当依照法律、法规的规定和合同约定履行数据安全保护义务，不得擅自留存、使用、泄露或者向他人提供政务数据。”
（二）以政府信息公开制度严格规范政务信息发布
政务信息是政务活动中反映政务工作及其相关事物的资料、数据、文字材料等的总称；政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息与政务信息紧密关联，政府信息公开制度是法治化的政务信息公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，“各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平。”政府信息公开平台与政务服务平台已朝着“融为一体、合而为一”的方向阔步迈进。“热线百科”作为热线政务信息统一公开平台，在集中全面公开与政务服务事项相关的法律法规、政策文件、通知公告、办事指南、审查细则等信息时，应遵循“以公开为原则，以不公开为例外”，充分保障社会公众知情权、参与权、监督权的实现。
（三）重视平台网页汇编作品著作权保护
“热线百科”平台现有网页PC端和移动端“微信小程序”两种形式，网页作为超文本标记语言书写的基本文档，集合文字、图片、栏目设置、美术设计等作品性材料和非作品性材料，并以数字化形式存储于技术载体。《中华人民共和国著作权法》规定，“汇编若干作品、作品的片段或者不构成作品的数据或者其他材料，对其内容的选择或者编排体现独创性的作品，为汇编作品，其著作权由汇编人享有，但行使著作权时，不得侵犯原作品的著作权。”“热线百科”网页对热线政务信息内容进行了独创性选择和编排，网页的文字内容可以以有形形式进行复制，因此网页构成《著作权法》意义上的汇编作品，受《著作权法》保护。“热线百科”平台应明确著作权归属，在网页最底端标明版权所有方，谨防汇编内容被营利性网站复制使用。
（四）探索问答类信息著作权授权保护
对于“热线百科”中的各类法律法规、政策文件全文，《著作权法》第五条规定“本法不适用于：（一）法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文”，因此上述信息不属于《著作权法》保护的范围。反观“热线百科”中的“热门问答”专栏，是将热线常见诉求进行分析、凝聚和提炼，以问答形式更快捷、高效的满足企业群众需求。此类信息不属于不适用《著作权法》的情形，是否对此类政务信息进行著作权保护，司法审判实践中未见政府著作权纠纷判例，进一步说明我国法律并未排除政务信息享有著作权。检索查询国外政府信息著作权保护方式，美国政府将政府信息排除出著作权范围，新西兰规定了政府作品具有著作权，澳大利亚承认政府生产或者委托的全部或大部分作品具有著作权。英国政府认为政府信息源自人民的纳税，若不保护政府信息的著作权，对纳税人民极不公平，且政府信息创造成本过高。英国政府以“开放内容授权”制度，与个人或企业签订知识共享许可协议，允许公众无论是出于私人还是商业目的，复制、传播、出版政府信息，但需在信息产品上标明信息来源，保证政府信息的完整和准确，最大限度推动政府信息获取和再利用。我国是否能借鉴国外政府“开放内容授权”制度，建立政府信息授权模式，应用于各类非原文形式的政府信息，可以进一步探索构建完善的政府信息著作权授权保护的合规框架。
（五）以地方立法规范“热线百科”运行管理
如何实现“热线百科”长效运行管理机制，除了贯彻落实国办相关文件的工作部署，也应结合地方自身的发展特点，将可操作的执行程序和地方实践通过制定相应的制度予以固定化，强化各方主体责任，有效保障政府行为在法律框架内运行。《中华人民共和国立法法》赋予省级人大及其常委会地方立法权，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”地方立法权是全面依法治国的重要组成部分，是地方发挥积极性、更好履行治理职能的制度保证。制度是治理的基石，完善的制度建设是构建服务型政府的必要支撑。顶层设计即是运用系统论的方法，从全局的角度统筹规划，进而发挥法治的引领和推动作用。加强省级层面的顶层设计，以制度建设为平台，确保“热线百科”运行管理工作有序衔接、职责履行到位，引导信息资源系统整合、合理配置。立足地方立法领域，构建完整、规范的制度框架，推动政府各部门、各层级间的纵向与横向协同，实现精细化管理、智慧化服务。
（六）对信息管理人员开展相关法律法规专题培训
法治思维是以法律作为判断是非曲直、塑造社会秩序、推进良法善治的逻辑化理性思维方式，规则性思维是法治思维的表现形式之一。通过组织系统的基础法律知识培训，以学促思、以思促行，使信息管理人员具备一定的法律常识，培养其运用规则性思维录入信息的能力，增强信息的权威性和可靠性，以避免录入信息不全面、要素不完整，防范可能存在泄露秘密的风险。“三分靠建设，七分靠管理”，可持续性推进“热线百科”后期的维护和升级，推动内部管理趋向规范化和法治化。严密的法律保障体系为“热线百科”建设保驾护航，对与运维“热线百科”密切相关的法律，如《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国保密法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国数据安全法》等，组织专业法律人士对立法精神、实施目的、亮点重点难点等方面进行解读，增强工作人员的法治意识。根据《立法法》，工作人员首先可以判断信息类型，信息是法律、行政法规、地方性法规、单行条例，还是国务院部门规章或地方政府规章；根据《保密法》等信息安全法律，工作人员可以审查信息是否涉及国家安全的范畴；根据《政府信息公开条例》，工作人员可以加强信息公开审查，初步判断此类信息是否可以公开，是否存在或者部分存在免于公开的情形，如个人隐私和商业秘密等。
