案情简述
A区政府于2015年7月14日收到申请人的政府信息公开申请，要求获取《关于某区2004年第4次批次建设项目农转用耕地补偿征用土地的请示》的信息，A区政府查询，该信息已经移交A区档案馆，遂于同月20日作出《告知书》并送达申请人，告知申请人其要求获取的信息已归档，建议其向A区档案馆查询。后申请人以A区政府的政府信息公开答复侵犯其合法权益为由，提起诉讼。
一审法院认为，A区政府在收到申请人的政府信息公开申请后，经审查后在法定期限内作出被诉政府信息公开答复，行政程序合法。同时，申请人申请获取的信息，A区政府经查询，该信息以归入A区档案馆，遂依据《上海市政府信息公开规定》第三十五条的规定，告知申请人其申请公开的信息已归档并建议申请人向A区档案馆咨询，该答复认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《最高院关于审理政府信息公开行政案件规定》）第十二条第八项之规定，驳回申请人诉讼请求。
申请人不服一审判决提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，判令A区政府依法公开其申请公开的政府信息。二审法院以与一审法院基本相同的理由，驳回上诉，维持原判。
后申请人不服一、二审判决，申请再审。请求再审法院撤销一、二审判决，依法再审。主要事实和理由为：A区政府系其申请公开政府信息的制作主体，且该信息属应予主动公开的政府信息，某区政府作出的信息答复不符合法律规定。
再审法院认为，申请获取已经移交给各级国家档案馆的政府信息，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。根据《最高院关于审理政府信息公开行政案件规定》第七条规定，政府信息转变成档案信息有两种情形：一是政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管。行政机关仍保存政府信息，仅仅是保存主体的内部分工发生改变，应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定；二是政府信息已经移交各级国家档案馆。行政机关已不再保存该信息，在客观上难以提供相关信息的，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。本案中，申请人向A区政府申请公开的信息已经归入A区档案馆，A区政府不再保存所申请的信息。根据原《条例》第二十一条第三项关于“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：⋯⋯依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式⋯⋯”的规定，A区政府在法定期限内作出《告知书》，告知申请人已归档并建议申请人向A区档案馆咨询，并无不当。最终，再审法院驳回申请人的再审申请。
法理辨析
（一）“档案”的定义
依据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二条的规定，档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声象等不同形式的历史记录。据此，档案是一种有保存价值的历史记录。
（二）《政府信息公开条例》与《档案法》调整对象的划分
在我国现行的档案管理制度中，档案管理有两种情况，一是行政机关自行进行档案管理，即绝大多数机关或单位都有自己的档案机构，把自己制作或获取的相关信息统一进行收集和保存。二是国家档案管理，即各级国家档案馆依据《档案法》的规定，将机关、团体、企事业单位和其他组织的相关档案材料进行集中保存和管理。一般而言，前者的保存是暂时性的，后者的保存具有长期性。由于《档案法》也有关于档案公开或公布的专门规定，且《档案法》具有更高效力位阶，因此，对于各级国家档案馆保存的档案资料，是不是要纳入《条例》的调整范围，以及各级国家行政机关同样是《档案法》的适用主体的，对自身保管的档案信息是否专属于《档案法》调整而不属于《条例》的调整范围，存在很大争议[注释1]。参考目前《上海市政府信息公开规定》第三十五条的规定，国家档案馆接收行政机关依法移交的档案涉及政府信息的，其公开适用档案法律、法规的有关规定。行政机关依法向国家档案馆移交的档案涉及政府信息的，应当将该政府信息原属于主动公开、依申请公开或者不予公开的情况书面告知国家档案馆。依据《最高院关于审理政府信息公开行政案件规定》第七条规定，由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的政府信息，应适用《条例》的规定。对已经移交各级国家档案馆的政府信息，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。据此，结合上述规定，对移交国家档案馆的政府信息，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行，而非依据《条例》的规定。同时，根据《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定，将已经移交国家档案馆的信息与存放在行政机关档案机构的信息加以区分处理，有利于避免行政机关以适用档案管理相关法律规范为借口逃避政府信息的公开职责。
（三）对于已经移交各级国家档案馆，但行政机关仍保存的政府信息是否需要公开？能否以档案管理的相关规定予以豁免？
依据《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第（八）项的规定，“依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”的情形，既包括“已经移交档案馆的政府信息的管理”，也包括“已经移交档案工作机构的政府信息的管理”。但是，如果按照上述规定执行可能会给政府信息公开制度的实施带来很大困扰。依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《机关档案工作条例》第十三条、第二十五条的规定，机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向档案部门移交档案。省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存二十年左右；省辖市(州、盟)和县级以下机关应将永久、长期保存的档案在本机关保存十年左右，连同案卷目录（一式三份）和有关的检索工具、参考资料，一并向有关的档案馆移交。据此，能够得出政府信息从产生之后的次年开始，则长期由行政机关的档案部门保存，如果这段期间视同已经移交各级国家档案馆，那么，政府信息的公开制度实效将难以达到预期效果。
虽然《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条，将已经移交各级国家档案馆的信息与存放在行政机关档案机构的信息加以区分处理，即由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的政府信息，应适用《条例》的规定。对已经移交各级国家档案馆的政府信息，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。但对于已经移交各级国家档案馆，行政机关仍保存的政府信息是否需要公开，能否以档案管理的相关规定予以豁免的问题并没有明确的规定。笔者认为对于此类情形应当予以公开，不能直接依据档案管理的相关规定予以豁免。新《条例》的立法目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，即为了方便当事人获取政府信息。依据《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定，纳入档案管理制度的政府信息是指已经移交各级国家档案馆的政府信息，即行政机关已不再保存该信息，在客观上难以提供相关信息的情形。而对于移交各级国家档案馆但行政机关仍保存的政府信息则说明对于该部分信息行政机关是可以提供的，据此，从《条例》方便当事人获取政府信息的角度分析，对于已经移交各级国家档案馆，但行政机关仍保存的政府信息应当予以公开，不能以档案管理的相关规定予以豁免。
（四）涉密的档案信息如何处理？
依据《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定，政府信息转变为档案信息有两种情形：一是行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的政府信息，即行政机关仍保存政府信息，仅仅是保存主体的内部分工发生改变；二是已经移交各级国家档案馆的政府信息，即行政机关已不再保存该信息，在客观上难以提供相关信息的。据此，涉密的档案信息也应当区分处理。即由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的政府信息，应适用《条例》的规定。对已经移交各级国家档案馆的政府信息，即行政机关已不再保存该信息，在客观上难以提供相关信息的，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。据此，对于由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的涉密的档案信息，应当依据《条例》的相关规定办理。即依据新《条例》第十四条、第十五条的规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。对于已经移交各级国家档案馆，行政机关已经不再保存的涉密档案信息，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。即依据《档案法》第十四条的规定，保密档案的管理和利用，密集的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。
总结思考
（一）加强相关业务处室人员的业务培训，全面提升政府信息公开业务能力
政府信息公开工作机构接受政府信息公开申请后，首要任务是对申请事项是否属于政府信息进行审查及界定。其次要确定该信息的保存部门。即要充分检索识别该政府信息保存的主体，了解该信息是由本机关档案机构或档案工作人员保管，还是已经移交给各级国家档案馆。实践中，大部分政府信息公开工作机构在接到政府信息公开申请后均是交由本机关业务处室（单位）办理，由于业务处室（单位）的专业方向，或对政府信息公开申请的内容的审查判断存在限制，且缺乏审查政府信息的保存主体的意识，导致在行政审查或司法审查中引致被动。据此，建议行政机关应合理配置政府信息公开工作机构的人员专门负责政府信息公开工作，同时应加强业务培训，定期通过具有典型意义的败诉案例研讨及法律法规学习，提升政府信息公开工作机构人员的业务能力。
（二）行政机关应加强档案管理，对档案管理类型作严格的区分
政府信息公开工作机构要做到严格区分政府信息公开申请内容是属于本机关档案机构或档案工作人员保管，还是已经移交给国家档案馆的前提是行政机关要做好档案管理工作。即将需要本机关档案机构或档案工作人员保管的政府信息及时归档并将需要移交给各级档案馆的政府信息及时向政府信息公开工作机构交接，同时，若向各级国家档案馆移交的档案涉及政府信息的，应当将该政府信息原属于主动公开、依申请公开或不予公开的情况书面告知国家档案馆。这样有利于本机关负责政府信息公开工作的人员及时了解本机关的档案情况，在收到政府信息公开申请后能够快速识别政府信息公开的类型。同时，有利于各级国家档案馆在收到申请人公开档案的申请时，及时作出区分处理。实践中，存在行政机关对政府信息不及时归档的情况，导致负责政府信息公开工作的人员在收到政府信息公开申请后无法查询该政府信息是否存在或是否已经移交给各级国家档案馆，不便于政府信息公开工作的开展，据此，建议行政机关应加强档案管理，对档案管理类型作严格的区分。将需要本机关档案机构或档案工作人员保管的政府信息及时归档，将需要移交给各级国家档案馆的政府信息及时向政府信息公开工作机构交接，方便负责政府信息公开工作的人员了解本机关的档案情况，有效的促进政府信息公开工作的开展。
（三）完善政府信息公开平台，提高政府信息公开工作效率
依据新《条例》第二十四条的规定，各级人民政府应当加强依托政府门户网站公开政府信息的工作，利用统一的政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息。政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能。而档案信息是政府信息的重要载体。拥有完善的政府信息公开平台对于提高政府信息公开工作具有重要意义。实践中有很多机关在进行政府信息公开工作检索时，对于不存在的政府信息无法进行截屏给政府信息公开工作带来不便，据此，建议相关单位完善政府信息公开平台，提高政府信息公开工作效率。
注 释
1、李洋，刘行，行政机关信息公开败诉案例判解研究[M]. 北京：中国法制出版社，2016:66-67.
编 按
