案情简述
2014年10月20日，原告向被告N市房管局邮寄政府信息公开申请，要求公开1956年5月N市人民委员会填发的东第527号《N市房地产他项权证》备注栏载明的抵押字壹纸、交单壹纸的政府信息。10月23日，被告N市房管局委托下属单位房屋产权监理登记中心对原告的政府信息公开申请作出答复如下：N市人民委员会1956年5月填发的东第527号《N市房地产他项权证》备注栏载明的抵押字壹纸是指N市人民政府1951年7月填发的契税字第00伍00伍号《契纸执照》（附件1），交单壹张是指N市人民政府1951年7月填发的第466号《收款联》（附件2）。特此答复，相关材料附后。
原告诉称，被告作出的答复与事实完全不符，并掩盖事实真相。N市人民委员会1956年5月填发的东第527号《N市房地产他项权证》备注栏载明有抵押字壹纸，交单壹纸，且在他项权证反面贴有专用档案袋，但该袋内是空的。请求撤销被告2014年10月23日作出的答复，并责令被告提供抵押字壹纸、交单壹纸。
被告辩称，经调阅相关资料，被告认为原告申请公开的“抵押字壹纸”是N市人民政府1951年7月填发的契税字第00伍00伍号《契纸执照》；“交单壹张”是N市人民政府1951年7月填发的第466号《收款联》。档案中并未查阅到原告所称的抵押合同和政府查抄交单的资料。因此，被告及时作出了答复并提供了相关信息资料，请求依法驳回原告的诉讼请求。
法院经审理认为，被告作出的答复缺乏事实根据，主要证据不足，应予纠正。原告要求撤销答复的诉请应予支持，但考虑到原告申请公开的信息属于历史信息且年代久远，被告能否提供需要通过查找方能确定。因此，本案不宜直接判决被告提供该信息，而应当由被告履行搜索职责后并根据搜索的结果重新作出答复。据此，判决撤销原答复，责令重新作出答复（注释1）。
法理辨析
（一）何谓“历史信息”
所谓“历史信息”，泛指《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）施行之前形成的政府信息（注释2）。这个概念并非法律明定，在原《条例》中并未涉及，而其关涉条款是政府信息。新《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”就本条款而言，政府信息的构成应分为三要件：首先，政府信息的形成时间为行政机关履行法定职责时产生，因此在履行法定职责之外产生的信息不属于政府信息；其次，政府信息产生的方式应为“制作或者获取”，“制作”是一种从无到有的过程，“获取”是在履行职责的过程中获取已经存在的信息；最后，政府信息的存在形式应为“以一定形式记录、保存”。新《条例》第二条并未用“等”字对政府信息兜底，亦未对政府信息的形成时间进行限定，故政府信息从文义上并不排斥历史信息。
同时，政府信息中有部分属于《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十条所规定的“国家规定的应当立卷归档的材料”，这部分信息依规定应当定期向档案机构移交。其一旦完成了由“政府信息”向“档案”的转化，就意味着它不再是“政府信息”，而是《档案法》意义上的“档案”。因此，对历史信息还应作进一步的区分，广义的历史信息包括档案信息与狭义的历史信息，只有后者属于政府信息公开范围。
（二）历史信息是否应予公开
由于新《条例》并未明确规定历史信息，因此从新《条例》的立法宗旨分析，我国对政府信息公开的基本态度是以“公开为原则，不公开为例外”。新《条例》对政府信息公开的范围采取的是正面列举的方式，第二条概述了何谓政府信息，第十九条至第二十六条规定了行政机关主动公开的范围。凡上述规定的应当依法主动公开，凡没有列入公开范围的不属于主动公开范围。因此，对于历史信息的公开问题不能因为没有直接列举而拒绝公开，这种做法与政府信息公开的立法精神是相悖的。
（三）历史信息公开的实体性事由阻却
新《条例》第十四条规定：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”第三十六条第一款第七项规定：“所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”由此解读出“国家秘密、法律行政法规禁止、三安全一稳定、商业秘密、个人隐私、内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷、行政查询事项”等属性构成对历史信息公开的阻却事由。其中，涉及国家秘密的历史信息属于绝对不能公开的范畴，而涉及商业秘密和个人隐私历史信息的公开存在例外情形。上述条款明确规定不能公开的法定情形与例外情形，因此行政机关在受理政府信息公开申请时，应避免仅以某个法律概念拒绝公开历史信息，例如简单的作出“本申请涉及个人隐私，不予公开”这样的答复，却没有对理由作任何说明。
总结思考
（一）历史信息的时间维度
《国务院办公厅关于做好施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞准备工作的通知》（以下简称《准备工作的通知》）曾对历史信息做了相关规定，其中第（二）项规定：“当前，要按照由近及远的原则，重点对本届政府以来的政府信息，特别是涉及人民群众切身利益的政府信息进行全面清理。”“由近及远”的原则暗示着自新中国成立以来的各级各类政府信息都应当属于《条例》的调整范围，只不过侧重点不同。虽然《准备工作的通知》不具备强制力，但其作为一项指导性文件，可以作为确定相关争议时的依据。那么以此为据，历史信息可以解读为从1949年10月1日中华人民共和国成立起至2008年5月1日原《条例》实施期间形成的政府信息。
（二）历史信息的公开范围
欲辨明历史信息公开范围，可以将其分为“内部历史信息”和“外部历史信息”。在司法实践中，内部信息的公开是受到限制的。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）明确规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”对于这一点，新《条例》第十六条亦作相应规定，“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”故规范意义上的“内部历史信息”是不可公开的。
至于“外部历史信息”，基于《准备工作的通知》的考量，可将其从时间属性上作出区分。该通知规定：“要按照由近及远的原则，重点对本届政府以来的政府信息，特别是涉及人民群众切身利益的政府信息进行全面清理”，并且“要依据保守国家秘密法和《条例》等有关法律法规的规定，科学界定公开和不能公开的政府信息”。对之进行文义解读，不难发现“重点”对“本届政府历史信息”作出“全面清理”的描述，客观上是认为“本届政府历史信息”属于原《条例》之“政府信息”的范畴。而对于其他历史信息，通知中的“涉及人民群众切身利益”标准则应当视为信息公开的审查基准，唯有通过此标准之过滤，才能判断是否应当公开。
（三）历史信息与法不溯及以往
法不溯及以往，是指反对以明天的法律调整今天的行为。实践中，常有行政机关以此为由拒绝公开历史信息。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”从文义解释来看，法律文本的规定仅适用于该法律文本生效之后的事件或行为，但对于法律文本生效以前的事件或行为一概不予适用。换言之，即反对用明日之法律来规范今日之事项。同时，法的“溯及既往”只溯及“事件和行为”。具体到历史信息本身而言，“事件与行为”指向的是申请人申请政府信息公开及行政机关的答复行为。在此，法的溯及力只针对“公开”这一行为，政府信息公开法律制度强调的是“依法公开政府信息，而并不是强调重新审查以往行政行为是否规范”。但不规范的政府信息难免会引发引发行政复议或者行政诉讼。对此，行政机关应当直面问题，这也能从另一方面有效地促进行政机关依法行政。
注 释
1、案例来源：中国裁判文书网，[2014] 港行初字第00265号。
2、李广宇《政府信息公开的几个灰色地带》 [ N ].人民法院报，2008-08-15。
编 按
