案情简述
2018年7月26日，原告向被告市政府提交信息公开申请，内容为：1.市政传〔2017〕135号文、《N市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、市政办发〔2017〕135号文三个文件；2.出台市政传〔2017〕135号文、《N市人民政府关于取缔三无船舶的通告》、市政办发〔2017〕135号文三个文件的法律依据。被告答复称：市政传〔2017〕135号文是“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。经审查，该信息不予公开，特此告知”。原告不服该答复，向省政府申请行政复议。省政府经审查认为，N市政府作出的140号《信息公开答复》内容适当、程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2018年11月5日作出行政复议决定予以维持。省政府经复议维持市政府信息公开答复，原告不服，提起行政诉讼。
法院经审理认为，被告N市政府作出140号《信息公开答复》的内容及程序均符合《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定。原告称，其对被告N市政府140号《信息公开答复》中其他答复内容没有异议，主要问题在于市政传〔2017〕135号是否应当公开。对此，本院认为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息不属于《条例》所指应当公开的政府信息。经本院查明，市政传〔2017〕135号的收文单位为“各区人民政府、市府各委办局、市各直属单位”，文件中对“三无”船舶专项整治工作的工作机构、职责分工及实施步骤进行了规定，故《市政府办公厅关于做好长江水域三无船舶专项整治工作的通知》属于N市对于“三无”船舶专项整治工作在行政机关内部进行分工、安排的文件，据此，被告N市政府认为《市政府办公厅关于做好长江水域三无船舶专项整治工作的通知》属于内部管理信息，不属于《条例》所指应公开的政府信息，决定不予公开并无不当。据此，驳回原告的诉讼请求。（注释1）
法理辨析
（一）内部信息的定义
本案中，原告申请公开的信息内容为市政传〔2017〕135号文、市政办发〔2017〕135号、《N市人民政府关于取缔三无船舶的通告》（以下简称《通告》）三个文件以及制定上述文件的法律依据。答复人告知《通告》及市政办发〔2017〕135号均已在政府网站上公开发布并提供相应查询网址，并告知文件制定依据不属于政府信息，原告对上述答复未提出异议，主要争议焦点在于市政传〔2017〕135号文是否应当公开的政府信息范围。
本案中被告认为，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）关于“准确把握政府信息的适用范畴”的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查的过程性信息，一般不属于原《条例》所指应公开的政府信息。据此作出不予公开答复。实践中对于内部信息的识别认定因审查标准、审查技术等问题存在不一致，首先应正确界定内部信息的内涵与外延。
原《条例》并未对于“内部”信息作出定义，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”但并未对于“内部管理信息”进一步定义。新《条例》进一步将“内部信息”明确为“内部事务信息”，并作出列举式规定，具体包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，并规定上述信息可以不予公开。
（二）内部信息的判定
1、内部信息的形式审查
新《条例》进一步将内部信息明确为“内部事务信息”，就这一表述而言，其指向的内容涉及内部事务管理事项，在相关裁判案例中，法院对于内部信息用途的认定多使用“规范内部管理”“对工作人员实施内部管理工作”等表述，阐明了所涉信息内容系行政机关内部事务的安排、管理，不作用或适用于行政相对人。
2、内部信息的程序判断
行政行为应根据法定程序作出，行政程序是指行政机关在履行行政管理职责过程中所应遵循的方式、期限和流程规定，依法履职落点即为遵循“法定职权”“法定程序”。内部程序是行政机关对履行内部事务管理时所遵循的程序规定，多属于内部审批流程，并无法律层面所规定的硬性程序要求。履行行政管理职能所应遵循的法定程序要求远高于内部程序要求，故经由产生的程序亦可作为信息属性界定的参考指标之一。
（三）内部信息外部化的特征
1、涉及行政管理职能履行
纯粹的内部信息应根据内部审批流程作出且限于内部事务管理事项，如人事配备管理、后勤管理、内部工作流程，无论其程序或内容均未涉及对外行使的行政管理职能。故信息属性判断的核心在于是否已经涉及行政机关对外管理职权行使、职责履行，是否对行政相对人产生“权利义务的实际影响”，是否“创设新的权利义务”或“引起行政法律关系的变动”。提请注意的是，所谓“涉及行政管理职能履行”不应仅做形式理解，而应进行实质效果审查。
2、信息的具体明确性及普遍适用性
经由行政机关内部管理、运行过程中产生的信息，具有内部性，不足以对行政相对人的权利义务产生实际影响，不具有对外效力。但若该信息形式上具有具体指向及明确的行政管理举措设定，且具有普遍的适用性，该信息的性质即产生了属性变化。内部信息指向是否具体、完整及其是否具有普遍适用性也应当作为其是否具有外部化情形的判定要素。
总结思考
（一）内部信息外部化的典型情形
1、会议纪要。会议纪要是对行政机关内部工作会议的基本情况、会议精神及工作措施等进行记录，以供会议传达时使用的一种机关文件行使。实务中的会议纪要却成了内部行为外部化的最具典型性的代表，无论是其形成过程、实质内容还是形式上的公开性，都呈现出外部化趋势。司法审判实践中亦不乏因会议纪要对行政相对人权利义务产生实质影响，从而转化为可诉行政行为的案例。会议纪要本身在相关信息公开法律法规中并作出属性认定，其自身并不属于新《条例》所列举的可不予公开的情形，不能直接作为阻却公开的法定事由。但实务中会议纪要一般秉持不直接对外作出原则，将其限于内部行为或行政机关在作出行政行为之前的过程性研究行为，不对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。会议纪要的属性认定不应仅仅从形式作出判定，而是根据具体会议纪要内容以及其是否对外部相对人的权利义务产生实际影响作出判断。会议纪要内容属于内部事务管理信息的，应认定为内部信息，会议纪要内容属于讨论记录、磋商信息的，应认定为过程性信息。属于内部信息或过程性信息的会议纪要可不予公开，一旦存在外部化情形的，应依法予以公开。
2、内部工作流程。内部工作流程是行政机关为进行内部管理，制定的管理程序、流程等规定，具体如行政机关人事管理、预算管理、采购管理、会务管理等内部流程管控制度，或机关内部关于法治审查、行政应诉、行政复议等职能分工、办件流程规定等。但在实践中的内部工作流程也出现比较严重的外部化情形。最为典型的是，具有行政许可职能的机关制定相关行政许可工作流程规定，形式上为内部工作流程，但实质效果却作用于行政相对人，要求许可申请人遵循相关流程申办行政许可事项，此为典型的内部信息外部化的形态。
（二）应明确内部信息外部化的判断标准
经由行政机关内部运作、管理等产生的信息仍然属于政府信息，但因其具有“内部性”，故可据此阻却公开，上述信息不属于应当予以公开的政府信息范围。是否存在外化情形，是审查内部信息是否应予公开的核心。内部行为外部化是由行政行为复杂化引出的实践命题，内部信息的外部化属于其衍生问题，虽然目前立法层面并未对于内部行为外部化作出明确规定，但司法实践及理论界的研究及探讨从未停止。内部信息外部化后的信息公开制度，因内部行为外部化后信息未及时公布引发的纠纷日益增多。有必要对于内部信息外部化的审查及认定予以明确，其核心在于内部信息外部化的判断标准。
前文已对内部信息外部化的特征作出阐述，据此可归纳内部行为外部化的判断标准，其总结为三项界定标准：涉及行政管理职能履行；具备具体、确定和直接性；普遍适用或作用于行政相对人。具备上述要素的内部信息显然已经超过其“内部事务管理事项”的界限，对于行政相对人的权利义务产生了实际影响，应当纳入应予公开的政府信息范围。
注 释
1、案例来源：中国裁判文书网（2018）苏01行初620号。
编 按
