案情简介
被告人胡某, 原江苏省某县国土资源局党委书记、局长。因犯受贿罪, 于 2008年 2月 18 日被徐州市某县人民法院判处有期徒刑十三年,剥夺政治权利三年,并判处没收财产 20万元, 2015年 7月 2 日被执行假释, 假释考验期至 2017年 3月 27 日止。
因涉嫌犯滥用职权罪,于 2016年 9月 19 日被徐州市某县公安局取保候审, 2017年 5月 18 日被某县人民法院决定逮捕,次日被徐州市某县公安局执行逮捕。某县人民检察院于 2016年 10月 20 日提起公诉,指控被告人胡某犯滥用职权罪。一审法院经审理认为,被告人胡某的行为同时符合滥用职权罪、非法批准占用土地罪的构成要件,属于法条竞合。胡某作为国家工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准占用土地,致使国家利益遭受特别重大损失, 其行为构成非法批准占用土地罪。判决被告人胡某犯非法批准占用土地罪,判处有期徒刑五年,与前罪所判刑罚“有期徒刑十三年,剥夺政治权利三年,并处没收财产 20万元”数罪并罚,决定执行有期徒刑十六年,剥夺政治权利三年,并处没收财产 20万元(已缴纳) 。
律师事务所指派两位律师接受犯罪嫌疑人胡某女儿的委托,担任本案的辩护人。辩护人查阅案卷材料,针对本案控辩双方争议焦点,特委托从事刑事法学研究的专家学者,对该案件的实体及法律问题进行论证。
争议焦点
1、被告人胡某有无滥用职权的行为。
2、胡某自身的行为与指控的损失有无因果关系。
专家研判
围绕一审判决认定的内容，与会专家进行讨论后认为：
(一) 胡某主观上不具有非法批准占有土地的主观故意
非法批准占有土地罪规定行为人在明知土地不符合条件的情况下,违反土地管理法规,滥用职权非法批准占用土地。土地初始登记在经过会审之后,确认了案涉土地具体存在的问题和需要补充的材料,实质性审查已经完成,局长此后进行的是程序性审批, 即使二次上会也仅是形式上的流程。作为胡某来讲,在承办人员、地籍科长、分管副局长都签字确认的情况下,作为局长他也没有理由也没有能力拒绝土地审批流程的继续进行。在这个过程中,滥用职权的成立要求胡某必须明知土地的性质是集体土地。
根据胡某、窦某、卜某、吴某、张某、王某等人的证言,在土地审批过程中,胡 某对土地及龙潭山水泥厂性质并不知情,相关人员也未跟胡某汇报相关的情况。根据证人证言和会议纪要,胡某是在第一次会审汇报的时候知道土地的情况,会审时也作出暂不处理的结论,在经过地籍科补齐汇报之后签字审批。在土地审批过程中,无证据证明胡某明知案涉土地是集体土地。
就本案而言,胡某作为局长还是有一定责任,他应当知道土地审批的基本管理制度。当出现与土地审批的基本原则不一致的情况时,应该谨慎,再次汇报的时候应当尽到审慎的义务。但这不是滥用职权的问题,在审批过程中因疏忽未尽到审慎的义务,存在过失,有可能存在玩忽职守的情况。因此,胡某要承担责任,但不应该承担这么大的责任,应以当时的观点来看,不能太苛求。
(二) 将土地初始登记为国有划拨土地的损失界定
本罪是情节犯罪,本罪成立要求造成国家或者集体重大损失。2000年《最 高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对 “情节严重”和“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”作出相关规定。将集体土地错误登记为国有划拨土地,需要确认在非法确权过程中直接经济损失是多少。就土地登记为国有土地而言, 国家是获利的。国家获利、村民受损失个人 来承担责任,逻辑上不清。退一步讲, 即使认为在这个过程中存在损失,错误确 权的损失应当是对实际权利人造成的损失计算, 即应以真实权利人集体土地村 民造成的损失、补偿的数额计算,主要包括 :土地补偿费、安置补偿费、附着物、青苗补偿费这四块,并非法院认定的 90%的优惠。
(三) 损失与初始登记审批行为的因果关系
定罪量刑的依据是损失,法院按照土地当时优惠的 90%计算损失。但是这个损失并不是发生在土地证拿到就产生的,还存在改制的情况。土地初始登记为国有划拨是土地出让的基础性条件,但是最后享受到政策并不是唯一的条件,这中间 存在多因一果的关系。土地初始登记与损失之间并不是一点关系都没有,存在一定的间接因果关系。但是多原因中对最后结果起到主要作用还是次要作用,要科学认定。改制本身并不是国土局能够控制的,改制之后还存在出让金的问题。
在没有追究土地审批违规需要负主要责任的直接责任人，对企业改制存在违规、违法的县、镇政府负责人的刑事责任的情况下，只追究单独土地审批中不知情、负责程序性审批的局长胡某的刑事责任有违刑法罪责刑相适应的原则。
案例评析
滥用职权和玩忽职守的区别在于前者积极作为，后者应为而不为。在本案中，行为人完成了部分的实质审查义务，但在后续报批过程中没有尽到审慎的义务，存在过失，但并非行为上的积极作为，所以不能就此认为构成滥用职权罪。
编 按 | 本案例予以必要的隐名处理。原载江苏博事达律师事务所编《来自法治现场的报告》丛书——《疑案的研判：专家论证30例》分册。丛书主编：周连勇；分册主编：杨秀云，副主编：马源、董玉泉，南京师范大学出版社，2020年11月出版。