一、行政指导概念
所谓行政指导是一种能够应对复杂社会现象的现代行政管理方式，行政指导具有非强制性及柔软性的特点，被普遍运用于各个行政领域。行政指导的灵活性、多样性及便捷性的特点使之能够随经济社会发展需求而发展变化。
《条例》第一百零九条载明，本条例所称行政指导，是指行政机关从技术、政策、安全、信息等方面帮助公民、法人或者其他组织维护、增进其合法利益，或者为预防公民、法人或者其他组织可能出现的妨害行政管理秩序的违法行为等，以非强制性方式引导公民、法人或者其他组织作出或者不作出某种行为的活动。
行政指导的初衷是：行政执法部门为有效实现行政目的而实施的引导、示范、教育、劝告、建议等非强制性行政行为，是对传统行政管理方式和执法方式的重要改革和补充。非强制性、柔性的行政指导，对于提高行政相对人的守法意识和心理接受度大有裨益，切实减少违法违规现象，落实科学监管的要求。
二、行政指导原则
《条例》第一百一十条载明，行政机关应当在法定职权范围内实施行政指导。行政指导应当遵循自愿原则，行政机关不得以公民、法人或者其他组织不服从为由，采取对其不利的行政措施。
自愿原则是指行政指导行为应为行政相对人认同和自愿接受，因为，行政指导行为不是以行政主体以行政职权实施的，对行政相对人不具有法律上的约束力。行政指导作为一种柔性的行政管理方式，其没有国家强制力为后盾，若行政相对人不愿意接受行政指导行为，行政机关不能强制行政相对人为或不为一定行为。否则，行政机关的行政指导行为就质变为具有强制力的行政行为了。简而言之，要把行政相对人的意愿作为评价行政指导成效的重要内容，以保证行政指导的准确实施。
《条例》第一百一十一条载明，行政机关可以主动实施行政指导，也可以依当事人申请实施行政指导。该规定体现了行政指导作为行政主体行使柔性管理方式的精髓，既能提高依法行政能力，又能调动公众参与行政管理的积极性;也体现了尊重相对人的判断和选择，给予相对人自由选择的权利， 并且注重相对人的选择是出于真实的意思表示，符合以人为本的理念。
三、行政指导方式
《条例》第一百一十二条载明，行政指导可以采取下列方式：（一）制定和发布指导、引导性的意见；（二）提供技术指导和帮助；（三）发布信息；（四）示范、辅导、提醒；（五）建议、劝告、说服；（六）其他指导方式。
由于行政指导本身就具有灵活高效、不拘一格的特征，行政指导应当根据行政管理特点、行业特点采取各种灵活多样的具体方式。行政法专家莫于川教授在其《行政指导论纲》一书中将行政指导分为三大类十三种：第一类，抽象的行政指导行为（指导性计划、行政纲要、发布信息等）；第二类具体的行政指导行为，（指导、协商、约谈、回访等）；第三类：抽象具体两可的行政指导行为，（建议、表彰、推荐、鼓励等）。行政指导方式、形式的多样性，有利于加强行政管理，有利于推进经济社会高质量发展。
《条例》第一百一十三条载明，实施行政指导可以采取书面、口头或者其他合理方式。当事人要求采取书面形式的，行政机关应当采取书面形式。该规定充分体现了行政机关尊重行政相对人的意愿，同时也能够保障行政相对人对行政机关的有关指导事项清楚明了、避免歧义，而且有效地防止行政机关推卸责任，保证行政相对人的正当利益 。这样的行政指导彰显了行政机关“以人为本”服务人民的价值取向。
《条例》第一百一十四条载明，行政机关实施重大行政指导，应当采取公布草案、听证会、座谈会等方式，广泛听取公民、法人或者其他组织的意见。实施行政指导涉及专业性、技术性问题的，应当经过专家论证，专家论证意见应当记录在案。
根据该规定，在行政指导形成之前广泛听取意见，加强行政机关和行政相对人的互动沟通，可以让公众更加自愿主动配合行政机关实现行政目的。因为在传统的行政法律关系中，行政相对人往往被行政机关当作行政管理的客体，行政行为得不到行政相对人的认可和配合。而行政指导通过互动沟通，让私权利与公权力之间达成更多共识，增进二者之间的互信，有利于实施行政指导。该规定强调对涉及专业性、技术性问题的行政指导应当经过专家论证，是一种探索与创新。通过专家论证，为行政指导的制定实施奠定了科学的理论基础，充分体现了依法决策、科学决策和民主决策精神，必将提高行政指导的质量，必将推进依法行政工作迈上新台阶。
《条例》第一百一十五条载明，行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及背景资料等事项，应当向当事人或者社会公开，但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。该规定不仅贯彻行政法的程序正当原则，又坚持依法行政、信息公开，且增强公众参与意识和民主意识，必将在推进服务型政府、阳光政府建设中产生深远影响。
四、行政指导效应
中共中央、国务院曾在《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中要求推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》中更是明确地提出，应围绕全面推进依法行政、加快建设法治政府目标，坚持以人为本、执政为民，把行政指导贯穿于行政管理工作全过程。因此，《条例》的制定实施必然释放出三大效应：
其一，推进全面依法行政。依法行政是行政指导工作开展的重要基础和前提。行政机关通过采用行政指导等柔性管理方式，并与刚性的强制性手段相配合，实现“刚中有柔，柔中带刚”宽严相济行政管理手段，让执法既有力度又有温度，有利于实现“以人民群众为核心、服务大众”的行政法治目标。2021年10月8日，国家市场监管总局依法对美团“二选一”垄断案作出行政处罚的同时，对美团出具了（国市监行指〔2021〕2号）《行政指导书》，进行了具体整改指导。在这个案件中行政机关依法履行职能及时查处违法行为，同时又注重指导、协调、帮助和服务，这种刚柔并济、法情交融的行政执法既保护了行政相对人的合法权益，又促进了经济社会健康协调发展。
其二，推进建设服务型政府。行政指导作为现代管理的重要手段之一，具有非强制性、民主性、灵活性等特点，是对行政执法方式的有益补充。行政指导灵活高效的特点与深化行政体制改革、转变政府职能推行“放管服”的重要举措相互配合，旨在贯彻行政法高效便民的原则。放管服”改革本质上就是为了更好地为人民服务，让群众获得感更强。建设服务型政府是政府职能转变的“落脚点”，而柔性执法则是政府职能转变的必然要求。如今年省内多地已陆续升级出台“免罚轻罚”清单并明确“首违不罚”的事项，对创建服务型政府具有重要意义。
其三，推进营造良好的营商环境。水深鱼跃，城强贾兴。法治是营商环境的核心要素之一，是“最好的营商环境”。良好的营商环境需要通过法治化的方式去营造，监管是法治化营商环境的应有之义，也是维护各类市场主体权益的重要手段。在现实之中，市场主体往往面临信息的非对称性、认识上的盲区或误区，并将可能因此面临潜在的法律风险，故行政指导将起到积极的引导作用。一定要以行政指导为营造良好的营商环境保驾护航。如今年江苏省优化营商环境工作推进会议提出，要积极构建亲清新型政商关系，真正做到“亲不逾矩、清不远疏，公正无私、有为有畏”。
五、行政指导应当注意的问题
目前，行政指导被广泛用于政府工作中、经济领域和一些社会管理领域，均取得了非常好的效果。但长期以来由于受“重实体，轻程序”的法制传统影响，行政执法部门习惯于强制、命令式的刚性执法方式，权威特性明显而沟通互动不足，以管理为主而提供的服务不足，注重事后处罚而事前预防不足，制约了执法效果的充分发挥，行政指导的法制化程度和民众认识度尚不高。在法治政府、服务型政府建设的大背景下，行政主体应加快转变思想观念，不断提高认识水平，树立科学、民主、法治与服务的意识。在实施《条例》中，务必要加强三个规范：
一要规范行政指导程序。从指导形式、指导环节、指导时限、指导监督进行科学系统的合理布局，防止因行政指导程序立法的缺乏而造成实际执行过程的无序；程序规范可确保行政指导“公平、公开、公正”。当然，规范程序可能会影响行政指导的简便灵活，但从长远和整体角度考量，程序规范可助力行政指导质量、降低行政指导程序风险、提高行政指导公众认可度，以此使得行政指导得到高效率的执行。
二要规范行政指导监督。因行政指导不具有法律强制力、不直接产生法律后果。因此，行政指导行为不属于行政诉讼受案范围。最高院关于适用《行政诉讼法》的解释（2018）第一条明确规定，行政指导行为不属于法院行政诉讼的受案范围。所以当行政指导行为异化或者侵犯行政相对人合法权益时，需对行政指导行为进行合理规制和有效监督制约。
三要规范行政指导培训。切实加强对行政指导工作人员的业务培训，定期组织行政指导工作人员进行法律法规学习、专题讲座集中培训、典型案例分析讨论，提升行政指导工作人员能力和水平，从而推进法治政府建设，促进经济社会高质量发展。
“徒法不足以自行”，法律的生命在与实践，党的二十大报告提出，扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。从党的十八大以来，十年间江苏在法治领域的改革创新不断深化，法治建设成效显著，人们群众法治获得感、幸福感、安全感不断提升。为了更好地推进行政民主化、科学化、法治化，为了更好地适应国际化、时代化的行政法治发展要求，我们要认真执行《条例》，不断探索新型适用且符合法律规定法治精神的行政管理方式，将刚性手段和柔性手段有机结合、融会贯通，在推进法治中国和法治江苏建设中作出新的更大贡献。
