内部事务信息是政府信息不予公开的法定豁免理由之一，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十六条规定，“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”谈及政府信息公开实践中“内部事务信息”的认定，要在政府信息公开的框架内讨论，就要明确要谈论的对象是能被认定为政府信息的内容，这是前提也是基础。
实践中，不同主体对“内部事务信息”的认定标准众说纷坛，特别是细分领域中，录音录像类记录信息则是被申请政府信息公开的重点。就录音录像记录信息的本质而言，与一般政府信息相比，其特殊性正体现在其载体特殊，但要论其是否属于“内部事务信息”的讨论范畴，就要进一步探析了。
对此，本文以110接处警录音、执法记录仪录音录像、12345热线记录为分析样本，结合相关司法实践中的判例，辨析上述样本是否符合“内部事务信息”的认定标准，是否依法可以不予公开。以期明确内部事务信息的认定规则，为行政机关政府信息公开提供有益的参考。
一、110接处警录音记录
案例一：2019年8月30日，原告黄某向被告上海市公安局提出政府信息公开申请，要求公开“申请人于2019年8月25日以手机号XXX报警的110接处警记录”。被告市公安局答复原告称，根据《条例》第十六条第一款、第三十六条第三项之规定，原告申请公开的110接警记录信息属于行政机关内部事务信息，决定不予公开。原告不服，向被告公安部申请行政复议，被告公安部作出决定维持市公安局作出的被诉告知书。原告仍不服，向法院提起行政诉讼。
法院经审理认为，原告申请公开的“110接警记录”系被告市公安局在接到原告报警后所形成的记录，是后续处警的依据。一方面，从其效力范围看，该信息效力仅局限于行政机关内部，不对原告的权利义务产生实质影响；另一方面，从该信息的属性看，其主要涉及被告市公安局接到原告报警后内部进行二次分流处警事宜，可认定为内部工作流程信息，当然，该信息亦具有过程性信息的特征。被告市公安局经审查后，将原告申请公开的“110接警记录”认定为内部事务信息，并作出被诉告知书，决定不予公开，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序并无不当。法院判决驳回原告黄某的诉讼请求。【（2020）沪0112行初243号】
案例二：2020年6月29日，原告何某向被告南通市通州区公安局提交政府信息公开申请，所申请公开的信息为“2018年12月18日，原告报案电话录音等”。被告作出政府信息公开答复书，主要内容为：原告申请公开的“报案时电话录音的信息”属于公安机关为规范110接处警登记而制作的内部管理信息，不属于《条例》所指应公开的政府信息，不予公开。原告不服，遂诉至法院，请求撤销答复书并责令被告公开报案电话录音。法院经审理认为，报警电话录音是公安机关为规范110接处警人员行为而制作的材料，属行政机关内部事务信息，并非《条例》所规定的政府信息，被告据此决定不予公开并无不当。法院判决驳回原告何某的诉讼请求。【（2020）苏0691行初900号】
上述两个案例，均认定110接处警录音（记录）是基于行政机关内部管理产生的内部事务信息，信息不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响，依法可以不予公开。接处警录音一般不会对行政机关本身及内部人员以外的公民、法人或其他组织产生实际影响，与社会的关联性小，亦不能作为对外作出行政行为的依据，对外不产生效力。信息内容涉及对内管理职能的履行，仅是行政机关进行内部规范和治理的体现，故可以认定为内部事务信息。在认定接处警录音内部事务信息的属性后，不公开符合《条例》的相关规定。
二、执法记录仪录音录像
案例三：2019年12月2日，原告谢某向被告南通市公安局港闸分局邮寄政府信息公开申请表，所需信息描述为：“2019年11月5日上午报警的相关信息：执法记录仪视频等”。被告作出的《政府信息公开答复书》主要内容为：“执法记录仪视频”信息系被告内部事务信息，依据《条例》第十六条第一款之规定，决定不予公开。”原告不服该答复，诉至法院。该案经一审、二审，最终判决驳回原告谢某的诉讼请求。【（2020）苏06行终569号】
案例四：2021年11月10日，原告刘某向被告北京市公安局邮寄政府信息公开申请书，要求公开：派出所民警询问原告的同步录音录像。市公安局对刘某作出《政府信息答复告知书》，主要内容为：申请的信息属于内部事务信息，可以不予公开。刘某不服，向法院提起诉讼，法院判决驳回了原告刘某的诉讼请求。【（2022）京02行终811号】
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。据此，行政机关的内部事务信息不属于应予公开的政府信息范畴。案例四中，法院认为原告申请公开的相关录音录像系作为公安机关内部执法监督之用，属于内部事务信息，依照上述规定，可以不予公开。
对于执法记录仪录音录像，案例三法院认为公安机关执法记录仪的视频录像系对公民报案进行处理过程中形成的材料，如公安机关受理为行政案件处理，属于案件材料，案件当事人可以通过行使卷宗查阅权以保障知情权，若公安机关受理为刑事案件，应依据刑事诉讼法等相关法律规定的程序申请查阅，均不应通过申请政府信息公开的途径获得。虽然接处警录音录像系民警在履行接处警职责过程中形成，但携带执法记录仪进行录音录像并非处警的法定程序，《公安机关执法公开规定》亦未要求公安机关的接处警录音录像应当向特定对象公开。
执法记录仪录音录像具有其特殊性，作为公安机关为规范民警执法而采取的内部监督管理措施，从信息内容上看，只是单纯履行内部管理职责时产生的信息，处警过程中执法记录仪仅起到了规范公安民警处警行为的内部监督作用；从法律效果上看，仅具有对内效果，不会产生对外法律效果，其法律性质清晰明了，对行政相对人的权利义务并无影响。从信息的对内管理职能、法律效果角度，综合认定执法记录仪录音录像所形成的信息属内部事务信息，依法可以不予公开。
三、12345热线记录
实 例：申请人向某省电信管理机构申请公开该机关收到12345热线转办的申请人关于某基础运营商泄露个人信息等投诉举报的登记表及相关材料。经研判，上述信息是行政机关内部就投诉举报事项进行交办、磋商、接收所形成的信息，属于内部事务信息，可以不予公开。
案例五：2019年11月29日，原告刘某通过网络向被告南通市公安局申请政府信息公开，所需信息描述为：“南通市公安局对政府热线12345的回复等”，被告作出《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：被告对政府热线12345的回复系行政机关在履行职能过程中形成的内部事务信息，根据《条例》第十六条之规定，不予公开。原告不服该答复，诉至法院请求撤销。法院判决驳回原告刘某的诉讼请求。【（2020）苏0691行初274号】
案例六：2019年3月26日，原告杨某向被告武汉市人民政府申请政府信息公开，要求公开：3月11日至3月14日，拨打12345投诉武汉市硚口区汉宜路华汉广场旁，武汉金域天地项目夜间施工噪音扰民核查的具体情况和查处结果。武汉市政府作出信息公开申请答复，认为杨某申请公开的信息属于要求对投诉的办理情况及其结果进行回复，并非《条例》所指的政府信息，不属于政府信息公开调整范畴。杨某请求法院撤销该政府信息公开答复，判令向其公开此政府信息。法院认为，首先需要明确的是，12345市长热线作为政府为服务百姓、便民利民而构建的一项公共服务平台，只是对公民的各项诉求、举报、建议、意见等向有关部门进行中转的平台，其本身并不承担外部行政管理的法定职责，公民拨打12345热线过程中形成的信息，不是政府信息公开条例所规定的政府信息。其次杨某申请公开的事项属于对投诉事项办理情况及结果的咨询，不是《条例》所规定的政府信息，故判决驳回了杨某的诉讼请求。【（2021）鄂行终13号】
12345政务服务便民热线作为政府与群众之间联系的纽带，已逐渐成为群众信赖和不可或缺的窗口。热线电话记录的工单是否属于政府信息公开的范围，是内部事务信息还是过程性信息，类别归属认定值得深入推敲。综合上述实例和司法判例，对工单流转信息多认定为内部事务信息，对工单办理情况及结果的咨询，则认定不属于政府信息。《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》明确指出，“12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等，涉及行政执法案件和投诉举报的，12345热线第一时间转至相关部门办理，形成高效协同机制。”由此可见，12345热线记录的信息具有明显的内部性，从内容看，仅记录工单的流转过程，指导和规范内部人员的行为；从效力范围看，只约束内部工作人员，不对外产生效力，不能作为对外作出行政行为的依据，不具有与外部进行连接的特点，与公共利益无关，因此认定为内部事务信息兼具合法性与合理性。有的地级市还将此类政府信息的公开例入了地方规范性文件，如《长沙市12345政务热线运行管理办法》第五章公开监督第二十八条第二款规定：“依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，属于政务热线办理内部事务信息和过程性信息的，可以不予公开。”
综上，110接处警录音、执法记录仪录音录像、12345热线记录被认定为“内部事务信息”的规则清晰可见，虽在大部分情况都会被认定为“内部事务信息”，但前提是该信息没有对外产生实际规范作用、不具备对外进行连接的特点。换言之，如果上述录音录像信息对外产生了实际的规范作用，而不仅是对内部工作、事务进行记录承载，那么行政机关则不能一味地将其认定为“内部事务信息”，而是应牢牢把握“能公开、尽公开”的原则，满足申请人的知情权。
注：本文案例均来源于裁判文书网。
