一、立法必要性和意义
《条例》立法的必要性主要包括三个方面：
（一）全面推进依法治国总目标的需要
二十大报告中二十三次提到了“法治”，这充分体现了党中央对法治工作的高度重视。总书记强调，我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。
去年初印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，要“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”。我省配套出台的《法治江苏建设规划（2021—2025年）》也明确要求“强化权力运行的制约和监督，研究制定江苏省行政程序条例”。开展行政程序地方立法，是落实法治中国建设规划和法治江苏建设规划的迫切需要和具体举措。
（二）提升政府服务水平和能力的客观要求
关于坚持全面依法治国，推进法治中国建设的路径，二十大报告提出：要扎实推进依法行政。法治政府建设是全面依法治国的重要任务和主体工程。转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。深化事业单位改革。深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制。
随着“放管服”改革的深入推进，我省近年来制定了一系列简政放权的制度规范，并形成了江苏特色。通过行政程序地方立法，及时将“不见面审批”等一系列行之有效的改革举措固化为法规规范，有利于厘清政府职责边界，理顺部门之间关系，优化办事流程和时限，强化权力运行监督，推动政府职能转变，提高了行政效能。
（三）打造现代化市场，聚焦高质量发展的有力保障
二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务，没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
法治既是市场经济的内在要求，也是市场经济良性运行的根本保障。通过地方立法规范行政程序，将优化营商环境建设全面纳入法治化轨道，体现到行政程序各环节各方面，有利于构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法平等保护各类市场主体合法权益，促进我省经济高质量发展。
我国目前尚无经全国人大、全国人大常委会统一制定的《行政程序法》，一个重要原因是行政程序立法过程中，对立法涉及的方面如果考虑不周，小则影响行政管理的效率，大则影响行政执法体制。我省先行先试，在全国率先就行政程序开展地方立法，明确行政程序各方面、各环节的具体要求，这既是为国家将来制定行政程序法典作出的有益探索，也对健全行政程序制度，加快推进法治政府建设具有重要意义。
《条例》贯彻落实国家和省法治政府建设相关要求，以规范、保障和监督行政机关依法行使行政职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益为出发点，聚焦行政职权行使过程中的重点难点问题，提炼固化我省实践经验，对行政程序主体、行政规范性文件制定等抽象行政行为、行政执法等具体行政行为，以及公众参与、监督等作了全面、具体、有针对性的规定。
二、主要内容和制度设计
《条例》共十三章一百六十六条，对行政机关在行使行政权力过程中应遵循的方式、步骤、时限和顺序作出了全面规范。
（一）第一章《总则》，共十条
与其他地方性法规一样，总则部分包括立法目的、适用范围和总体制度设计。不同的是，《条例》作为全国先试先行的程序法，不但符合“不抵触”“可操作”的基本要求，还具有浓厚的江苏特色。《条例》第一条开门见山点出了依法行政和依法治国的关系，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是社会主义法治的核心内容，目的是建设社会主义法治国家。依法行政是依法治国的核心，是法治国家对政府行政活动提出的基本要求。《条例》第一条将立法目的归纳为：“为了规范、保障和监督行政机关依法行使行政职权，提高依法行政水平，促进法治政府建设，维护公民、法人和其他组织的合法权益”，体现了推进政府依法行政是实施依法治国的必然要求，与二十大报告的精神完全一致；第二条规定了依法受委托的组织行使行政职权同样要遵守《条例》，拓宽了《条例》适用范围；第三条和第四条规定了行政程序的基本原则，即坚持党的领导、坚持正当程序，体现了鲜明的政治特色和价值导向；第五条和第七条总结了我省政务公开、政府信息公开走在全国前列的经验成果，进一步提出了信息化、数字化、智能化的要求，扩大行政程序的透明度，确保行政权力依法公开透明运行，具有江苏特色；第十条规定：“县级以上地方人民政府应当加快政府职能转变，提高行政效率，优化办事流程，激发市场主体活力和社会创造力，增强社会治理能力。”与二十大报告中“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”的要求如出一辙。
（二）第二章《行政程序主体》，共十一条
第二章重点规定了行政程序各个参与主体的地位、权利和责任。这里把传统的行政主体细分为“行政机关”、“授权组织和受委托组织”，符合实际。去年，新《行政处罚法》增加的第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”有效解决了行政执法实践中存在的“管得着的看不见，看得见的管不着”等突出问题，为推动执法重心下移，解决基层执法力量不足等问题提供了制度保障。
《条例》第十一条第三款规定：“省人民政府可以根据当地实际情况，依法决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政管理职权下放给能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”第十五条规定：“行政机关根据法律、法规、规章的规定，结合实际工作需要，可以委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织行使其行政职权。”均体现了新时代行政程序发展的新方向，与上位法相协调。关于当事人和其他参与人，《条例》第二十一条明确规定了：“当事人和利害关系人在行政程序中，依法享有申请权、知情权、陈述权、申辩权、救济权等权利。”和“提供真实信息、遵守法定程序、服从行政管理、协助执行公务、维护国家利益和社会公共利益等义务”，不但明确了权利义务的内容，也体现了权利和义务对等原则，是科学立法的体现。
（三）第三章《管辖、协助与回避》，共十一条
本章主要内容来源于其他法律法规中管辖、协助、回避条款的提炼，具有协调性。需要重点指出的是，《条例》第二十六条规定：“县级以上地方人民政府及其工作部门之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利、便利的原则开展跨行政区域的合作。区域合作可以采取签订合作协议、建立联席会议制度、成立专项工作小组等方式进行。”政府及其部门的跨区域合作制度是近年热点之一，区域一体化尤其是长三角一体化发展是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略，早在2020年8月，习近平总书记就主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话。我省作为长三角经济大省，在跨行政区域的合作领域已经走在全国前列，去年，本所承办的《宿迁市骆马湖水环境保护条例》起草项目，在起草过程中积极和徐州市开展协同立法，这是我省第一次区域协同立法尝试。今年，省委、省司法厅一直在努力推动长三角区域合作，并就长江江豚保护、社会保障卡居民服务一卡通立法形成了重要成果，这些都是《条例》第二十六条精神的体现。
（四）第四章《行政程序一般规定》，共三十三条
第四章包括行政程序启动；告知和陈述、申辩；听证；调查和证据；行政决定；其间和送达；行政行为效力。对比《行政许可法》《行政强制法》和新《行政处罚法》，本章节正是在提炼行政处罚、行政强制、行政许可等一系列单行程序规定的基础上得来，对程序的规定更细致、更科学也更可操作，具体特色亮点详见本文第三部分。
（五）第五章《行政规范性文件、行政规划、重大行政决策》，共十三条
行政规范性文件，2022年6月28日，我省公布《江苏省行政规范性文件管理规定》（省政府令第158号），自2022年8月1日起施行。从深入推进依法行政，全面建设法治政府，提高行政规范性文件的制定质量，加强对行政规范性文件的监督管理，维护国家法制的统一的角度，对我省行政规范性文件的制定和监督管理工作作出细致规定。本章很多内容与其具有协调性。关于行政规范性文件，明确了其概念和制定主体，规定起草单位应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等内容进行调研论证，并对公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、解释、备案和清理等提出了具体要求。
关于行政规划，规定行政机关应当依照法定程序制定行政规划，并对行政规划的公告、征求意见以及公布等提出了具体要求。同时，为了保证行政规划科学合理、切实可行，明确重要行政规划应当经该级行政区域人民政府审查通过，并对依法需要人民代表大会或者其常务委员会审议通过或者应当在出台前向人民代表大会常务委员会报告的情形作出指引性规定。
关于重大行政决策，明确行政机关作出重大行政决策应当遵循的原则、权限和程序。要求行政机关作出涉及市场主体经济活动的重大行政决策时，应当进行公平竞争审查。明确除特殊情形外，作出重大行政决策应当依法组织开展公众参与、专家论证、风险评估。规定决策方案应当进行合法性审查，经行政机关负责人集体讨论决定，并对决策公布提出了具体要求。
（六）第六章《行政执法》，共三十条
行政执法是《条例》的重要章节。《条例》第六章贯彻落实国家和省法治政府建设相关要求，对行政审批等七类行政执法行为作了规范。
关于行政审批，明确行政审批制度改革方向，并对行政审批办理模式、办理流程以及告知承诺等提出了具体要求。这里充分体现了优化营商环境和放管服的要求。
关于行政处罚，明确在城市管理等领域实行综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。要求行政处罚实行全过程记录，健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立健全信息共享、案情通报、案件移送等制度。
关于行政强制，规定行政强制措施依法由行使相对集中行政处罚权的行政机关行使后，原有关行政机关不得再重复实施。明确采用非强制性手段可以达到行政管理目的的，不实施行政强制，并对采取行政强制措施的情形提出了具体要求。
关于行政给付，明确了其概念、遵循的原则和内容，要求行政机关变更或者暂停、废止行政给付应当提前告知当事人，明确以欺骗等不正当手段取得行政给付的应当依法撤销，并予以追回。
关于行政征收征用，规定行政机关为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，可以对不动产、动产进行征收征用，并给予公平合理补偿，并对征收征用的内容、方案、决定和补偿等提出了具体要求。
关于行政确认，明确了其概念和内容，要求行政机关进行审查时，发现行政确认事项直接关系他人利益的，应当及时告知利害关系人，作出行政确认应当制作决定书或者核发相关证明。
关于行政检查，规定行政检查实行清单管理制度，要求行政机关制定和公布年度检查工作计划。为了提高行政检查的效率，防止对管理相对人过多干扰，明确行政机关应当推进联合检查，并对检查结束后及时告知检查对象相关情况、公布检查结果和档案管理等提出了具体要求。
（七）第七章《行政指导》，共七条
行政指导是现代行政管理的重要手段之一，在维护国家利益和社会公共利益、保障公民合法权益等方面发挥了积极作用。行政机关为实现预期的行政管理目的，有时需要采取一些柔性的行政管理手段，行政指导就是其中之一。为此，《条例》明确了行政指导的概念、遵循的原则、指导方式和形式等，规定行政机关应当在法定职权范围内实施行政指导，不得以公民、法人或者其他组织不服从为由，采取对其不利的行政措施。
《条例》要求实施重大行政指导应当采取听证会等方式广泛听取意见，涉及专业性、技术性问题的，应当经过专家论证。要求除规定的特殊情形外，应当向当事人或者社会公开行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及背景资料等事项。
（八）第八章《行政协议》，共八条
行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，需要与相对人订立行政协议。《条例》第八章对行政协议的概念、适用范围、遵循的原则和订立方式等作了明确，规定行政协议受法律保护，协议双方不得擅自变更、中止或者解除，但出现影响协议双方重大利益等情形时，双方可以协商变更或者解除协议。
《条例》明确：因国家政策发生重大调整或者出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关有权变更或者解除协议，但应当及时告知当事人并书面说明理由。同时，为保障协议当事人合法权益，明确行政机关违约时当事人权利救济的渠道。
（九）第九章《行政奖励》，共六条
行政奖励虽然在立法中不多见，却是典型的行政行为之一。《条例》第九章条款不多，但首次对行政奖励的概念、流程、监督作出规定。以往我们在地方立法起草或者备案审查过程中，经常会遇到“依法给予奖励”这样的条款，但具体如何奖励，有何法可依，往往缺少上位法依据，这也是我们团队在办理地方立法业务中遇到的难题之一。本章对行政奖励进行专章规定，不仅在形式上和其他行政程序相呼应，更有利于解决实际操作过程中的问题，保障行政参与人的合法权益。
（十）第十章《矛盾纠纷解决》，共二十五条
矛盾纠纷解决包括行政调解、行政裁决、行政复议、投诉举报处理。习近平总书记曾深刻指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。为有效解决矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，《条例》贯彻落实国家和省关于法治政府建设的相关要求，作了相应规范。
关于行政调解，明确其概念、调解范围、调解主体、遵循原则和调解程序等，规定行政调解协议对当事人具有法律约束力，明确民事争议一方当事人不履行协议的救济途径。
关于行政裁决，明确其概念、申请处理、案件审理、裁决期限和裁决书的内容等，规定要推行行政裁决权利告知制度，引导当事人选择行政裁决方式化解纠纷。
关于行政复议，规定行政复议应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行，明确县级以上地方人民政府应当建立行政复议委员会和行政复议执行监督机制，并对加强行政复议规范化、专业化、信息化建设提出具体要求。
关于投诉举报处理，明确要建立畅通、便捷的投诉举报渠道，公布投诉举报处理程序和联系方式。要求行政机关应当按照职责受理投诉举报，及时协调解决，不得推诿、搪塞，并对投诉举报处理期限及档案管理，以及投诉举报人反映诉求等提出了具体要求。
（十一）第十一章《公众参与》，共五条
公众参与有利于增强行政程序的民主性，夯实行政行为的民意基础。《条例》明确公民、法人或者其他组织有权对行政机关行使行政职权提出意见和建议，并要求行政机关应当就国家利益、社会公共利益的维护等事项征求公民、法人或者其他组织的意见。
《条例》规定行政机关可以通过问卷调查等方式，向公民、法人或者其他组织征求意见。要求行政机关应当对相关意见和建议进行归类整理、分析研究，采纳合理的意见和建议，并以适当的方式反馈。同时，明确了意见建议不予处理的情形。
（十二）第十二章《行政程序监督》，共四条
为促进行政机关依法履行职能，维护公民、法人和其他组织合法权益，《条例》明确要健全政府层级监督制度，加强监察、审计、检察等监督，并对监督检查方式提出了具体要求。
规定公民、法人或者其他组织发现行政行为违反法定权限和程序的，可以向行政机关申请纠正该行政行为。
明确行政机关发现行政行为确有错误的，应当自行纠正。行政机关不纠正的，由有权机关责令纠正，并依法追究法律责任。同时，为增强法规刚性，《条例》还对行政机关及其工作人员违法行为设置了相应的法律责任。
（十三）第十三章《附则》，共三条
本章规定了《条例》的适用例外、名词解释和实施日期。
三、重点规定和特色亮点
（一）全过程坚持党的领导
中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，坚持党的领导是新形势下全面依法治国的内在要求。二十大报告指出，党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，使党始终成为风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨，确保我国社会主义现代化建设正确方向，确保拥有团结奋斗的强大政治凝聚力、发展自信心，集聚起万众一心、共克时艰的磅礴力量。
《条例》第三条规定，行政机关应当坚持中国共产党的领导，贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程。通过立法，坚持和完善党的领导制度体系和党对各方面事业的全面领导，着力实现党的领导制度化、法治化，这也是新时代地方立法的鲜明特征。
（二）明确规定正当程序原则
《条例》第四条规定，行政机关应当依据法律、法规、规章，在法定权限内按照法定程序行使行政职权。未经正当程序，行政机关不得作出减损公民、法人或者其他组织合法权益，或者增加其义务的行政行为。行政机关行使行政职权，不仅应当遵循行政实体法，而且应当遵循行政程序法，两者缺一不可。
《条例》在第一章总则中明确规定正当程序原则，并将这一原则贯穿于《条例》的始终，具有积极的意义。《行政处罚法》《行政许可法》等单行法律中有程序性规定，人民法院也适用正当程序原则审查行政行为的合法性，但在立法中将正当程序原则明文规定在总则部分，《条例》是首次。
程序正当原则是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，即事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。根据《条例》规定程序正当原则的内容至少包含三部分：一是行政公开，即除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，行政机关实施行政管理应当公开；二是公众参与，行政机关作出重要规定或决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是作出对行政相对人不利的决定，要听取他们的陈述和申辩，当事人和利害关系人在行政程序中，依法享有申请权、知情权、陈述权、申辩权、救济权等权利；三是回避，行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系的，应当回避。
《条例》第三十六条、第三十七条明确规定，行政机关作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当事前告知当事人拟作出的行政行为的主要内容、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩。根据上述规定，行政机关在行政执法过程中，即便该执法行为尚未制定具体法律、法规、规章予以规制，也应当遵循正当程序原则，按照《条例》的规定履行法定程序。
（三）强化对行政相对人合法权益的程序保护
《条例》第八条规定，公民、法人和其他组织因行政行为取得的合法权益受法律保护。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、撤回、变更已经生效的行政决定。
营商环境只有更好、没有最好。2022年9月19日，江苏省优化营商环境工作推进会议召开，会议明确提出，坚决扛起“争当表率、争做示范、走在前列”光荣使命、奋力谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章，打造一流营商环境是应有之义和必然要求。强化对行政相对人合法权益的程序保护，有利于营造和巩固良好的营商环境，调动社会各方面的投资积极性，激发市场主体创造创业创新活力，依法平等保护各类市场主体的合法权益，促进经济高质量发展。法治化营商环境是法治江苏建设的重要内容，本条规定体现了行政法中的信赖利益保护原则，对各级政府实施行政行为必须诚实守信提出了明确要求。
（四）规定上下级行政机关之间职权分工的确定原则
实践中，上下级行政机关之间职权分工不明的情况并不鲜见，导致上下级行政机关之间在行政检查、行政处罚等方面争权诿过，不利于及时维护行政管理秩序。
为此，《条例》第十一条第二款规定，法律、法规、规章对上下级行政机关之间的职权分工未作明确规定的，上级行政机关应当按照有利于发挥行政效能、事权与支出相适应、权力与责任相一致、管理重心适当下移等原则确定。本条明确解决这一问题的责任主体是上级行政机关，上级行政机关要从有利于发挥行政效能、事权与支出相适应、权力与责任相一致、管理重心适当下移等四个方面综合考虑，确定上下级行政机关之间的职权分工，以杜绝“有事没人管”“有人没事管”的现象，切实做到工作有人抓、问题有人管、责任有人担。
（五）明确管辖异议的处理规则
当前行政管理乱象主要表现在两个方面：对那些需要提供无偿服务、不能罚款收费、吃力不讨好的事务，各职能部门彼此推诿扯皮踢皮球；同时，对那些能罚款收费、有利可图的事务，各职能部门一哄而上，谁都想多吃一块唐僧肉。
《条例》第二十三条规定，法律、法规、规章对地域管辖未作明确规定的，由行政管理事项发生地的行政机关管辖。第二十四条规定，行政机关认为行政管理事项不属于自己管辖的，应当及时移送有管辖权的行政机关，并以书面形式或者其他适当方式通知当事人；受移送的行政机关认为不属于自己管辖的，不得再行移送，应当报请共同的上一级行政机关指定管辖。对管辖权发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。情况紧急、不及时采取措施将对国家利益和社会公共利益，或者公民、法人或者其他组织合法权益造成重大损害的，行政管理事项发生地的行政机关应当采取必要措施。
《条例》这样规定，有利于防止行政机关对行政管理事项互相推诿，使行政相对人免受求告求助无门的痛苦，使国家利益和社会公共利益以及公民、法人或者其他组织的合法权益免遭重大损失。
（六）确立行政协助制度
除《条例》外，我国法律法规中也有一些关于行政协助的规定，例如《海关法》第十二条第二款：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。”《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条：“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”总体来说，这些规定都过于原则和简单，行政管理实践中，行政机关之间的互相协助一直是个薄弱环节。新《行政处罚法》第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”可以说是对行政协助制度的立法探索。
《条例》确立的行政协助制度不限于行政处罚领域，《条例》第二十八条规定，有下列情形之一的，行政机关可以书面请求相关行政机关协助：（一）独立行使行政职权不能实现行政管理目的的；（二）因人员、设备等事实原因或者技术性考量，需要相关机关出具专业意见的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的；（四）可以请求协助的其他情形。第二十九条规定，协助事项属于被请求机关职权范围内的，被请求机关应当依法及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝。不在职权范围内或者因特殊情况不能提供协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由。
行政协助制度的确立和有效实施，有利于发挥行政机关的整体优势，提高行政管理的质量和行政效率，节约行政成本。
（七）规定行政调查的具体方式和程序
行政调查是行政机关在作出一定行政行为之前，所进行的与该行政行为有关的信息资料收集活动的总称，是作出行政行为的基础和前提。
《条例》第四十二条用列举的方法规定了九种行政调查的具体方式：（1）询问当事人或者证人；（2）听取当事人的陈述和申辩；（3）调取书证物证；（4）勘验勘查；（5）抽查取样；（6）举行听证会；（7）指定或者委托法定的鉴定机构出具鉴定意见；（8）录音录像；（9）制作现场笔录。
《条例》列举的这些行政调查方式，集合了各种单行法律法规中的有关规定，对行政机关依法开展行政调查工作有着明确的指引作用。对行政调查的程序，《条例》规定，行政机关应当依据法定职权开展行政调查；工作人员应当依法向当事人或者有关人员主动出示执法证件，说明调查事项和依据；工作人员不出示执法证件或者不说明调查事项和依据的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据。
（八）确立非法证据排除规则
证据是查明事实、分清是非的基础，是依法执法、公正执法的保障。证据制度是行政程序的核心制度。2012年修订后的《中华人民共和国刑事诉讼法》从立法层面上首次确立了非法证据排除规则，《条例》进一步引申至行政法领域，只有依据法定程序收集并依法查证属实的证据材料，才能作为行政决定的依据。
《条例》第四十五条规定，收集证据不符合法定程序或者形式，可能严重影响行政决定公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。明文规定了九种不得作为行政决定依据的证据材料：（1）严重违反法定程序收集的；（2）以非法偷拍、偷录、窃听等严重侵害他人合法权益的手段取得的；（3）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的；（4）以严重违背公序良俗的方式取得的；（5）没有其他证据印证且相关人员不予认可的证据的复制件或者复制品；（6）无法辨认真伪的；（7）生理上、精神上有缺陷或者年幼，不能辨别是非、不能正确表达的人提供的证言；（8）在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的；（9）不具备合法性、真实性或者关联性的其他证据材料。
以上禁止情形整合了《行政诉讼法》和司法解释及其行政诉讼证据规则、《民事诉讼法》和司法解释及其民事诉讼证据规则等有关规定，便于行政机关掌握和适用，也有利于保护行政相对人的合法权益。
（九）规定重大行政决定法制审核制度
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要推行行政执法公示制度；完善执法程序，建立执法全过程记录制度；严格执行重大执法决定法制审核制度，我省随后作出《江苏省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核实施方案》（苏政办发〔2019〕39号），细化了相关规定。《条例》贯彻落实国务院和省有关法制审核制度的要求，将指导性意见固化为法律规范，并将法制审核的范围扩大至重大行政决定，对行政机关提出了更高的要求。
《条例》第四十七条规定，重大行政决定应当经过法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出。首先，行政机关负责人作出重大行政决定之前，必须由从事法制审核的工作人员进行法制审核。其次，法制审核的范围限于重大行政决定。一般认为，凡涉及重大公共利益的，直接关系当事人或者第三人重大权益、经过听证程序的，事项或案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，以及法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形，都必须进行法制审核。如果行政机关拟作出的行政决定不在以上四项“重大”范围内，则可以不进行法制审核。再次，如果行政机关作出的是重大行政处罚决定，根据2021年新修订的《行政处罚法》第五十八条的规定，其内部初次从事重大行政处罚决定法制审核的人员应当具备法律职业资格。最后，拟作出的重大行政决定未经法制审核或者审核未通过的，行政机关不得作出决定。对于应当进行法制审核的重大行政决定，没有经过法制审核或者审核未通过，而行政机关径行作出决定的，或者法制审核人员不具备法律职业资格的，则构成行政程序违法。
在《行政许可法》《行政强制法》等法律尚未全面修订之前，《条例》明确了不仅是行政处罚决定，包括行政许可、行政强制在内的其他重大行政决定均需要经过法制审核、集体讨论程序，进一步将法制审核、集体讨论制度在行政执法程序中常态化。
（十）确定行政行为的办结期限
根据《行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第二项等规定，行政机关作出行政行为应当符合法定行政程序。行政程序是行政步骤、方式、时限、空间等要素的集合，行政机关在法定期限或者必要合理期限之内尽快作出行政行为，是行政程序合法的应有之义。《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。”实践中，一些行政机关作出行政行为的期限冗长，办事拖拉，久拖不决，贻误商机，严重影响营商环境；小问题累积成大矛盾，严重影响人民群众的获得感。为促进行政机关勤政为民，提高行政效率，《条例》第五十条规定，法律、法规、规章对作出行政行为有期限规定的，行政机关应当在法定期限内办结；没有期限规定的，行政机关应当在合理期限内办结。行政机关对作出行政行为的办理期限有明确承诺的，应当在承诺期限内办结。
一是行政行为应当在法定期限内办结。如：《行政许可法》第四十二条第一款规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。又如：《行政处罚法》第六十条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
二是行政行为应当在合理期限内办结。在法律、法规、规章对作出行政行为没有规定期限的情况下，行政机关应当在合理期限内办结。如何界定合理期限，《条例》没有作出具体规定，由行政机关自由裁量，一般应基于高效便民的原则，根据具体行政行为的特点，以公众的普遍认知为确定合理期限的基础。
三是行政行为应当在承诺期限内办结。行政承诺是行政机关以及法律法规授权组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。实践中一般表现为：承诺在法定期间内的一定期限完成某项职责、提供优质服务、改善执法环境、自觉接受民众监督等。行政承诺以行政机关的单方面意思表示而成立，一旦作出，行政机关就负有了行政法上的义务，不得随意变更或者撤销。因此，如果行政机关对作出行政行为的办理期限有明确承诺的，则应当在承诺期限内办结。
（十一）规定行政事项处理的中止程序
行政事项处理的中止在执法过程中普遍存在，尤其是对疫情防控常态化下的行政机关而言，很多案件不得不因疫情原因暂停调查。部分行政机关明明办理了内部的中止审批程序，有各级领导签批材料，却怠于通知行政相对人，以为法律法规没有明确规定中止程序，就擅自暂停执法，无限期延长执法时间，严重破坏了执法程序的时效制度。对于不明真相的行政相对人来说，往往以为自己的事情石沉大海，继而申请行政复议或者提起行政诉讼。复议机关和人民法院在案件审查过程中，针对“未通知行政相对人的中止是否有效”这一问题已经争议多年，很多案件因为履行中止程序但未告知行政相对人，导致复议机关和人民法院认为对中止期限过长，不具有合理性，最终判决行政机关败诉。
《条例》第五十二条规定了行政机关中止行政事项处理的有关情形以及告知义务，有效填补了部分行政事项处理缺少中止程序规定的空白，有效保障了行政相对人对行政程序的知情权，在疫情防控常态化中更具有现实意义。
（十二）引入最新的送达方式
送达是行政机关将有关法律文书依法定程序和方式送交当事人的行为，直接关系到当事人和其他参与人行使合法权利和履行应尽义务。随着经济社会和信息科技的快速进步，送达方式应当与时俱进，以提高行政效率，减轻当事人的负担，适应现代行政管理的发展变化。《条例》将最新修正的《民事诉讼法》及其司法解释中关于送达的方式引入行政程序之中，使行政程序中的送达更符合实际、更高效、更便捷。
《条例》第五十四条规定，行政机关可以要求当事人签署送达地址确认书，当事人确认的送达地址为行政机关行政文书的送达地址。当事人送达地址发生变更的，应当及时告知行政机关；未及时告知的，行政机关按照原地址送达，视为依法送达。第五十七条规定，经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书。行政机关应当通过拍照、截屏、录音、录像等方式予以记录，手机短信、传真、电子邮件、即时通讯信息等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。第五十九条规定，受送达人下落不明或者采取规定的方式无法送达的，可以在行政机关公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸或者行政机关门户网站等刊登公告。自公告发布之日起三十日，视为送达。
（十三）明确行政决定的生效时间
《条例》第六十条规定，行政决定自决定公布或者送达之日起生效，但行政决定载明具体生效时间的除外。行政机关以口头或者其他非书面方式作出行政决定的，应当记录在案并及时通知当事人，行政决定自当事人知道或者应当知道之日起生效。行政决定生效附条件、附期限的，条件成就、期限届至时生效。
《条例》中的“行政决定”应当包括抽象行政行为和具体行政行为，行政决定的生效时间也就是发生效力的时间。行政决定的效力是指行政决定具备合法要件后，对行政法律关系当事人的权利义务所发生的影响。行政决定一经生效，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。该条第四款特别强调“行政决定未经撤销、废止、撤回或者因其他法定事由而失效的，始终有效”，意味着行政机关对自己作出的行政决定，不得随意撤销或变更；如果发现该行政决定确有法定的撤销或变更理由，必须由有权的行政机关以法定程序撤销或变更，并向行政相对人作出说明。
（十四）列举行政行为无效的情形
国家行政机关及其执法人员在坚持依法行政、推进法治政府建设过程中，要防止出现这样一类行为，它们存在明显而重大的违法事由，因此自始无效，被称作“无效行政行为”。无效行政行为是严重的行政违法行为。2014年和2017年《行政诉讼法》的修正修改，首次从立法上确立了“确认行政行为无效”这一判决方式。目前，学界对无效行政行为还没有统一的定义，“行政无效”制度也并未在实体法中真正确立，仅在部分行政单行法中有一些零星规定，如根据城乡规划法第三十九条的规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；根据行政处罚法第三十八条的规定，行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。
相较于《行政诉讼法》《江苏省行政程序规定》的相关规定，《条例》对行政行为的无效情形予以了进一步细化。《条例》第六十一条根据《行政诉讼法》及其司法解释和我国行政单行法的有关规定，总结实践经验，提炼归纳，以“5+1”的方式列举了无效行政行为的具体情形：一是不具有法定行政主体资格的；二是没有法定依据的；三是内容违背公序良俗的；四是内容客观上不可能实施的；五是违反法定程序构成重大且明显违法的；六是法律、法规规定的其他无效情形。该条第二款规定，无效的行政行为，自始不发生法律效力。即不论该行政行为什么时候才被确认无效，无效的时间必须从该行政行为作出之日起算。如果行政机关实施了上述行政行为，行政相对人向法院提起行政诉讼，将被法院确认为行政行为无效，导致行政机关败诉并可能引发行政赔偿。本条规定厘清无效行政行为的情形，完善无效行政制度，旨在更好保护公民合法权益，培植公民的权利观念，也有利于加强对行政机关及其工作人员的监督，有利于培养行政主体责任感，从而更好地促进依法行政。
（十五）规定行政行为应当撤销或者部分撤销的情形
行政行为撤销是指已经发生法律效力的行政行为，如发现其违法或不当，由有权机关予以撤销，使相应行政行为失去法律效力。撤销针对的是一般违法或者不适当行政行为。
《条例》第六十二条以《行政诉讼法》第七十条为基础，结合实际情况，补充完善了行政行为应当撤销或者部分撤销的具体情形：（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越法定职权的；（5）滥用职权的；（6）明显不当的；（7）行政行为作出后，当事人丧失法定条件的；（8）有本条例第九十三条、第一百二十九条第一款规定情形的；（9）法律、法规规定应当撤销或者部分撤销的其他情形。
《条例》第九十三条规定：“公民、法人或者其他组织以欺骗、胁迫、贿赂等不正当手段取得行政给付的，行政机关应当依法撤销，并予以追回。”第一百二十九条第一款规定情形是“弄虚作假或者隐瞒重要事实骗取行政奖励的……”这里，需要特别注意三个问题：
一是行政行为被撤销或者部分撤销后，其撤销效力应当追溯至行政行为作出之日，法律、法规另有规定的除外。
二是撤销行政行为可能对国家利益、社会公共利益造成重大损害或者法律、法规规定不予撤销的，行政机关则不予撤销。
三是行政行为不予撤销的，行政机关应当自行采取补救措施；未采取补救措施的，由监督机关责令其采取补救措施。行政行为的撤销或者部分撤销可以由行政相对人向行政机关提出申请，或者向复议机关或者向人民法院提出，也可以由行政机关主动撤销或者部分撤销。
《条例》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织发现行政行为违反法定权限和程序的，可以向行政机关申请纠正该行政行为。行政机关发现行政行为确有错误的，应当自行纠正。
（十六）规定应当确认行政行为违法的具体情形
《行政诉讼法》第七十四条第二款规定：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《条例》第六十五条借鉴上述规定，列举了应当确认行政行为违法的三种情形：（一）有本条例第六十二条第一款规定情形之一，但不予撤销或者不具有可撤销内容的；（二）行政机关不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义的；（三）应当确认违法的其他情形。
行政行为被有权机关确认违法后，将产生相应的法律后果，一是行政机关负有采取补救措施的义务；二是因违法行为造成行政相对人损失的，行政机关应当依法予以赔偿。
（十七）将行政审批制度改革成果上升固化为法律规范
近几年，我省深化“放管服”改革，持续打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，“不见面审批”成为江苏的一张亮丽名片。江苏省对标营商环境最优标准和先进做法，深化行政审批制度改革，省级核准事项压减至2.26%，工程建设审批事项压减62%，行政审批中介服务事项压减76%，535项涉企经营许可纳入“证照分离”改革，极大地降门槛、减成本。《条例》及时将“不见面审批”等一系列行之有效的改革举措上升固化为法规规范，有利于厘清政府职责边界，简化办事流程，缩短办事时限，优化营商环境，推进政府职能转变，更好地引领和保障改革持续推进。
《条例》第七条规定，行政机关应当推动行政管理信息化、数字化、智能化，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供方便、快捷、优质的公共服务。
第八十条规定，除涉及国家秘密或者法律、法规、规章有特别规定外，行政审批实行“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”的办理模式。对当事人的申请事项，依法不需要对申请材料的内容进行实质审查，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场办理；能够当场作出决定的，应当当场作出。
第八十一条规定，行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程。
《条例》根据国务院《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》和《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》精神，将告知承诺制固化为法律规范，并规定实行清单管理。告知承诺制是指由行政机关一次性公布告知申请人事项办理条件、标准、技术要求、申请材料和需要履行的法律责任，申请人以书面（含电子文本）形式承诺其符合办理条件，并承担相应的法律责任及违反承诺的后果，行政机关当场作出决定的方式。告知承诺制作为一项对传统行政审批制度的创新，对激发市场活力，构建以信用为导向的营商环境具有积极的意义。
（十八）对行政给付行为作出具体规定
行政给付，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依照有关法律、法规、规章或者行政规范性文件的规定，发放最低生活保障金和其他福利等赋予物质权益或者与物质有关的权益的行为。
行政给付是一种授益性行政行为。行政给付体现了国家对于社会特殊群体、弱势群体的关心和帮助，目的是让这一部分社会成员与其他社会成员一起享受改革开放、经济社会发展的成果，实现共同富裕的目标。
一是行政给付应当遵循有利于保护公民、法人和其他组织合法权益，促进社会公正，维护社会稳定的原则。
二是行政机关应当在政务服务大厅等场所和官方网站向社会公布行政给付的内容，包括给付事项、给付依据、给付条件、给付对象和范围、给付方式和标准、申请材料、给付决定机关、给付程序和期限、其他需要公开的内容等。
三是行政机关实施行政给付应当设立账册进行登记，并按照有关规定接受审计监督。
四是行政机关作出行政给付决定，可以制作行政给付决定书；不制作行政给付决定书的，应当按照有关规定告知相关当事人。
五是行政机关变更行政给付对象和范围、方式和标准、程序和期限或者暂停、废止有关给付事项的，应当提前三十日告知相关当事人。
为维护行政给付行为的公正性和严肃性，防范和惩治弄虚作假、徇私舞弊等违规违法行为，《条例》第九十三条特别规定，公民、法人或者其他组织以欺骗、胁迫、贿赂等不正当手段取得行政给付的，行政机关应当依法撤销，并予以追回。
（十九）明确投诉举报的办理程序
《条例》第一百五十一条规定：“行政机关接到公民、法人或者其他组织的投诉举报，属于本行政机关职责范围的，应当予以受理并及时协调解决，不得推诿、搪塞。能够当场协调解决的，应当当场协调解决。不能当场协调解决的，应当自受理之日起六十日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过三十日，并告知投诉举报人延期理由。法律、法规对办理期限另有规定的，从其规定。”
实践中，除市场监管领域相对健全的投诉举报处理程序规定，大部分行政部门对于投诉举报事项的处理缺少具体规定，《条例》的出台有效填补了这方面的空白。
（二十）明确行政检查的具体制度和程序
行政检查，是指行政机关依照法定职权和程序，对公民、法人或者其他组织遵守法律、法规、规章和执行行政命令、行政决定的情况进行了解、调查和监督的行政行为。行政检查是最常见的行政行为，几乎每一个行政相对人都会遇见，也是行政机关一项重要的行政执法行为。行政检查对于保障行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护行政相对人的合法权益有着不可或缺的作用。
但是，实践中，行政检查不规范、不文明、不透明的现象还大量存在，或者行政检查不到位、走过场，流于形式，或者过度检查、多头检查、任性检查，亟须立法加以规范和指引。
一是行政检查实行清单管理制度。行政机关的行政检查事项清单，应当符合国家关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设和“互联网＋监管”建设有关要求。行政机关应当制定和公布年度行政检查工作计划，实施随机抽查的，应当制定和公布抽查事项清单，采取随机抽取检查对象、随机选派行政执法人员的工作机制。
二是行政机关应当根据实际情况开展日常行政检查工作，确保必要的检查覆盖面和工作力度。对投诉举报较多、列入异常名录或者有严重违法记录等情况的，可以增加行政检查频次。
三是行政机关应当推进联合检查，实现违法线索互联、执法信息共享和处理结果互认，避免重复检查。在《条例》草案征求意见过程中，有群众提出，行政机关开展联合检查有利于避免重复检查、提高效率，防止执法扰民，这里充分吸收了群众的意见。
四是行政检查发现问题的，行政机关应当向检查对象告知整改要求。行政检查结果应当及时依法向社会公布。
五是行政检查中发现违法行为需要实施行政处罚的，在检查过程中形成的相关材料应当纳入行政处罚案卷。
《条例》加强对行政执法行为监督管理，强化制度保障、规范检查行为、创新检查方法、包容审慎运用检查结果，可以有效提升行政检查的监管效能和规范化水平，激发市场主体生产活力。
