案情简述
2017年1月10日，原告因与邻里纠纷发生互段拨打110报警，C市公安局D区公安分局辖地派出所出警处置，派出所民警到达后对现场处置及调查情况通过执法记录仪全程录音录像。其后，原告和纠纷另一方张某至派出所接受询问。2月24日，D区公安分局根据查证情况，决定对原告处500元罚款。2017年6月25日，原告申请公开本人拨打110报警后出警过程中公安机关形成的录音录像资料，因该视频资料与本人被公安机关处罚案息息相关，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定申请政府信息公开，公开方式为请刻制光盘予以提供。C市公安局对原告的申请审查后认为，该录音录像属于公安机关为了规范履职、加强监督而形成的内部管理信息，不属于政府信息公开范围，因此书面答复原告不予公开。原告对该答复不服并提起行政复议。
法理辨析
（一）公安机关接处警录音录像不属于应当公开的政府信息
1．公安机关的特殊多元化职能
公安机关作为政府的重要组成部分，是国家的行政机关，依法管理社会治安，行使国家的行政权；同时它又担负着刑事案件的侦查任务，行使国家的司法权，因而它又是国家的司法机关之一。正因为公安机关的职能划分兼具行政性和司法性，所以公安机关在日常履行职务过程中的接处警录音录像的性质认定在信息公开实践中存在争议。
2．根据新《条例》十九条规定，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当公开
同时，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作意见》（国办发〔2010〕）5号）第二条，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于应公开的政府信息。
因此本案中，公安机关执法记录仪的视频录像系对报案进行处理过程中形成的材料，属于案件材料，不属于新《条例》第十九条、第二十条应当主动公开的政府信息范畴。
（二）《公安机关执法公开规定》与新《条例》的衔接
此前政府信息公开实务工作中，对于接处警录像是否属于政府信息公开范围存在不同观点。第一种观点认为：接处警录像属于公安机关为规范自身工作、加强自我监督形成的内部管理资料，属于内部关系信息。《公安机关执法公开规定》第二十一条、第二十二条规定了向特定对象告知执法信息，但在本案中公安机关的接处警记录并非该规定中所指的“执法信息”。 虽然执法记录仪的视频录像系民警在履行接处警过程中制作形成，但《公安机关执法公开规定》并未要求执法记录仪的视频录像应当予以公开，法律法规及相关程序规定中并未将执法全过程记录的录音录像得到行政相对人确认，作为证明行政执法的程序合法的要件。公安机关的接处警同步录音录像制度旨在规范自身工作、加强自我监督，所形成的接处警录像对当事人权利义务并不必然产生影响，不应纳入政府信息公开制度调整范围。第二种观点认为：民警在接处警现场进行的同步录音录像属于政府信息，是公安机关履行职责、办理案件的证据，符合政府信息公开有关规定，拒绝公开于法无拒。
对于上述争议，司法审判案例中给出了答案，如北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初583号行政判决书中明确：“本案中原告申请获取的信息为公安机关在接处警过程中执法记录仪记录的视频资料。该资料系公安机关在处警过程中形成的案件材料，且主要用于公安机关内部对执法办案活动的监督。据此，被告答复原告其申请公开的信息属于内部管理信息不予公开的处理方式符合前述规定，本院应予支持。”
总结思考
（一）明确制度调整范围
新《条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。虽然现场拍摄照片、执法记录仪录音录像系民警在履行接处警过程中制作形成，但主要用于公安机关内部对执法办案活动的监督，《公安机关执法公开规定》亦未要求现场拍摄照片、执法记录仪录音录像应当向特定对象公开，所以，接处警录像不属于应当予以公开的政府信息。
对警务信息应审慎甄别并作出相应处理。对于接处警单位名称、接处警办理情况和结果等可能对当事人权利义务产生实际影响的信息，应当根据《公安机关执法公开规定》，告知通过执法信息查询渠道向控告人、被害人或者其家属公开，或者确认申请人身份并与接处警信息存在利害关系后，由接警或处警单位予以公开；对于公安机关在接处警过程中形成的各类登记表、录音电话、视频资料等信息，作为公安机关履行职责、办理案件证据的，应当参照“行政案件类信息”和“刑事案件类信息”等规定予以公开，其他根据内部管理规定形成的信息属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作意见》（国办发〔2010〕）5号）第二条或者新《条例》第十六条第一款规定的内部事务信息，可不予公开。
在其他部分案件中，申请人向公安机关所提信息公开申请实际上属于对公安机关在处理信访或者申诉控告过程中接处警行为的合法性提出质疑，不属于新《条例》调整范围。
（二）甄别公开的“执法信息”形式和要求
中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中关于建设法治政府的具体措施包括：“完善行政执法程序⋯⋯建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为⋯⋯”，而公安机关接处警记录从用途而言，主要是用于证明案件来源以及接处警事实经过的确认，是为了规范公安机关现场执法活动，规范公安机关民警的执法行为，作为内部监督管理使用，属于公安机关的内部管理信息或者证据使用。就“执法信息”的具体表现形式而言，如果特定人要求公安机关公开执法信息，被公开的执法信息形式也应当是接处警工作登记表。
（三）过程性信息公开规则的判定
新《条例》虽然以行政法规的形式肯定了行政机关内部事务信息和过程性信息纳入可不予公开的事项，但是目前规定并不能解决过程性信息内涵不明、边界不清、外延模糊等问题。尤其面对强调公开透明的行政决策，该条规定的粗疏更加明显。只有遵循可分割原则，通过更加细致的信息类型的界分，区分事实信息和意见信息，界定信息的属性。通过利益衡量原则，根据信息产生和服务的行政行为的阶段，区分信息产生和存在的时间阶段以及信息的功能等因素，以及公开信息可能对于行政决策的作出及其客观公正，是否可能造成特定人员的获益或者损害进行综合判断的基础上决定公开与否。
