案情简介
2015年8月27日，原告要求H区政府公开该区政府某会议纪要。2015年9月17日，该区政府作出书面回复，告知原告其申请公开的信息不属于应当公开的范围。原告于2015年9月21日收到该答复后，诉至W市中级人民法院，请求撤销该区政府于2015年9月17日作出的回复，并责令其限期公开相关政府信息。
W市中院一审认为本案中H区政府针对原告的政府信息公开申请，告知其申请公开的信息属于不予公开的范围并说明了理由，其行为符合上述法律法规规定，并无不当，驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。省高院二审认为上诉人向H区政府申请公开的会议纪要属于行政机关内部讨论、研究的过程性信息，不属于应公开的政府信息。原审判决驳回诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。据此作出判决，驳回上诉，维持原判。
原告不服，向最高法院申请再审，认为案涉会议纪要既不涉及国家秘密，也不涉及商业秘密、个人隐私，属于可公开的政府信息，H区政府不予公开的理由不合法，请求撤销二审判决并撤销H区政府的回复，判决该区政府在一定期限内向再审申请人公开会议纪要。最高人民法院认为：根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管原《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。（注释1）本案中，因再审申请人申请公开的“会议纪要”具有内部性、过程性等特点，H区政府在说明理由的基础上不予公开，并无不当。一审、二审法院的判决亦无不妥。再审申请人的再审理由不能成立，法院不予支持。最高院最终裁定驳回再审申请人再审申请。（注释2）
法理辨析
在上述案例中，最高法院的这一判决对会议纪要公开的实践产生了重大影响。该判决的裁判要旨可以简单概括为：会议纪要一般可不予公开。但遗憾的是，这一判决并没有从原则、规则等方面对会议纪要是否应予公开予以明确清晰的说明。因此，实践中出现了很多行政机关仅仅因为政府信息的载体形式表现为“会议纪要”就不予公开的做法，这有可能构成政府信息公开的一个误区。因此，从政府信息公开的原则、规则，会议纪要的特点以及具体实践等角度对会议纪要是否应予公开进行探讨，具有重要的现实意义。
（一）会议纪要的法律属性
分析会议纪要是否应予公开，首先需要明确会议纪要的法律属性。只有明确法律属性，才能明确以下两个问题：第一，会议纪要是否属于新《条例》中的“政府信息”？第二，会议纪要是否可以免于公开？
根据新《条例》第二条规定，政府信息应包含两点：第一，在履行职责过程中形成；第二，以一定的形式记录和保存。会议纪要是否符合这两点要求?根据《党政机关公文处理工作条例》的有关规定，党政机关的公文是履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书。而会议纪要是公文的一种形式，且是在行政机关履行职能、处理公务时作出的文书，其当然符合新《条例》所定义的“政府信息”。
那么，会议纪要是否属于可以免予公开的信息呢？根据前文的分析，既然会议纪要属于政府信息的一种，而政府信息只要符合新《条例》第二条“在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存”的内容，都是“以公开为常态、不公开为例外”的。因此，除非具备可免予公开的情形，会议纪要都应当予以公开。政府信息应不应该公开，主要的判定标准是政府信息的内容而不是其表现和载体形式。如果会议纪要的内容涉及国家机密，那自然不可公开。此时，其不公开的理由是基于其记载的具体内容涉及国家机密，而与其是否是会议纪要无关。
这里需要强调的是，新《条例》出台，增加了政府应当主动公开信息的范围，包括“办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”等内容，并明确行政机关应不断增加主动公开的信息。同时，上述案例中最高院论述时所引用的关于不予公开的范围也有了更加明确的表述。新《条例》的第十四、十五、十六条明确规定，“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”应当说，这是政府信息公开的一大进步。但是，新《条例》并没有将会议纪要列入免予公开的事项，纵观世界其他国家，也没有出现过在信息公开立法过程中把会议纪要列入可免予公开的范围的情况。我国政府信息公开的实践中，认为会议纪要可免予公开的主要依据是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》中第二条指出：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应当公开的政府信息。但是，即使存在这一条规定，也只是强调了“内部管理信息”、“过程性信息”、“讨论性信息”这几个概念，并不能直接推断会议纪要均可免予公开。其原因在于，会议纪要是信息的一种载体，一种表现形式，而后者是政府信息内容的特性的描述，二者不应混同。
综上内容，对于行政机关会议纪要的法律属性，我们可以作出归纳：行政机关的会议纪要，在形式上是一种记载会议主要情况和议定事项的公文；在效力上是行政机关履行职能、处理公务的具有特定效力的文书，其所记载的信息当然属于《条例》所定义的“政府信息”；会议纪要是否应予公开，取决于会议纪要的具体内容，取决于会议纪要是否存在涉及国家机密等绝对不予公开的情形，或者其内容是否属于内部管理信息、过程性信息、讨论性信息等可以免予公开的范围（注释3）。
（二）会议纪要可免予公开的条件
如上所述，会议纪要属于政府信息的一种，其形式上并不属于绝对禁止公开的例外情形。因此，我们只需重点研判是否具备可不予公开的情形。根据新《条例》第十四条：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开”以及第十五条“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开”。这两条是法定不可予以公开的情形，无需多言，这里我们主要讨论的是第十六条：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”简言之，判断会议纪要是否应当公开，重点应分析会议纪要的内容是否属于内部事务信息或者过程性信息。
1、内部事务信息的界定
对于内部管理信息，因原《条例》中缺乏明确的法律定义，因此目前实践操作中存在适用过于宽泛的情形。由于“内部管理信息”概念的不确定性，行政机关往往对这一概念进行扩张性的理解。从比较法的角度看，国外的信息公开实践中也存在同样的问题，但是在立法上往往对此概念进行具体的界定，避免概念的宽泛化。如美国《信息自由法》就规定，“仅仅涉及到行政机关内部人事管理的规则和实践”就属于内部信息，可免予公开。对此，新《条例》第十六条对内部事务信息的类型做了明确规定，仅指人事管理、后勤管理、内部工作流程三类信息。
作为记载行政机关会议主要情况和议定事项的一种公文形式，会议纪要所涉及的内容非常宽泛，并不仅限于行政机关的人事管理、后勤管理、内部工作流程，因此其内容上不必然具有“内部性”特征。而且。从政府信息公开立法的目的和公民知情权的要求来看，应注重对会议纪要进行实质内容审查。
2、过程性信息的界定
根据新《条例》第十六条第二款的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息可以不予公开。过程性信息可以免予公开，的确是各国信息公开法律制度中比较普遍的做法。之所以这么做，主要是基于以下两个方面的考虑。第一是对信息内容“讨论性”的考虑。讨论性信息涉及到讨论者的判断、观点、价值立场等主观因素，赋予讨论性信息免予公开的特权，有助于鼓励决定形成过程中充分的、坦诚的讨论和交流，这将有助于最终行政决定的质量。第二是对“过程性”的考虑。由于行政决定程序尚在进行中，因此对过程性信息的披露，对行政活动可能会带来消极后果。
过程性信息并不仅仅要求在形成时间上先于最终决定，而且也要求其内容是讨论性的，其信息应当是反映行政活动参与者的主管态度和分析过程、选择偏好的信息，具有主观性。
综上所述，基于信息的“过程性”判断政府信息是否应予公开，所依据的法理主要是利益权衡原则和比例原则。政府信息要不要公开，需要对公开和不公开各自保护的法益进行权衡。公民知情权的行使需要处理个人和公共利益的平衡。对政府信息来说，公开是原则，因此，如果要使政府信息免予公开，需要提出正当化的豁免理由。对是否正当化的分析，需要考虑免予公开的目的、手段，并要求手段和目标之间具有和比例性。简言之，利益权衡原则为过程性信息免予公开提供了基本法理，而比例原则进一步为如何处理公开与否的权衡提供了具体的分析方法。
因此，对过程性信息的界定，可以从时间、空间、内容和功能四个标准着手。从时间上看，过程性信息应当是最终决定之前作出的信息；从空间上看，过程性信息应当是行政机关之间或者行政机关人员之间的讨论、意见交换的信息；从内容上看，过程性信息应当具有讨论性，是行政机关及其工作人员在作出决定过程中处理相关问题的观点、意见、判断、态度、分析等认知性、判断性的意见和交流，一般不涉及事实性信息；从功能上看，过程性信息的功能是通过讨论而促进充分的、开放的、包容性的内部观点和意见交流，从而形成最终的决定。只有符合以上几点，才能确定其过程性。
总结思考
结合上文的内容，对于会议纪要是否应予公开的问题，第一，是不应当只看会议纪要这种信息的载体或形式，而应当分析其具体内容；第二，如果会议纪要记载的内容属于法律明确禁止的范畴，则不予公开；第三，如果会议纪要的内容属于内部管理信息或者过程性信息，可以免予公开，除此建议以公开为原则，以不公开为例外。具体来说，有以下几点值得注意（注释4）：
（一）从立法的层面，对内部管理信息和过程性信息的界定应当更加明确
在政府信息公开实务中存在大量直接认定会议纪要属于内部信息或者过程性信息的案例，在原《条例》没有对过程性信息是否应当公开作出规定的情况下，《意见》实际限缩了原《条例》公开的政府信息的范围，而此后颁布的规范性文件也直接照搬《意见》中的规定，形成了从中央到地方全面限制政府信息公开范围的现状。因此，对内部信息、过程性信息的明确和对会议纪要予以公开范围的松绑显得尤为重要。目前，新《条例》对此已有了较为明确的规定，随着相关法律法规的不断完善，政府信息公开必会更进一步。
（二）在具体实践中，应当突破文件类型的限制，以具体内容为判定核心
无论是会议纪要，还是其他形式的政府文件，都只是公文形式的名称，其承载的信息内容才是决定文件性质的关键，因此抛开具体内容谈论文件性质毫无意义。在实践中，人民法院应当进行个案分析，而不是仅仅以政府文件属于内部文件为由认定其不应公开。
（三）应当明确政府文件公开中的价值判断
实践中，法院的观点和价值立场等主观因素会对案件结果产生重要影响。对于政府文件公开诉讼中涉及的各种价值虽然不能形成普遍适用的规则标准，但原则性的判定规则可以为政府文件的公开提供指引。
1、政府信息归全民所有是人民主权原则的体现
我国是人民民主专政的社会主义国家，行政机关必须将其掌握的政府信息依法向人民公开，接受人民的监督，这也是我国建设法治政府、实现依法治国的关键。
2、知情权的可妥协性建立在维护公共权益的基础上
在政府信息公开领域，公共利益具有两面性，可以同时作为支持信息公开和反对信息公开的依据和理由。因此，知情权是否应作出让步，应该以是否切实保护公共利益作为标准。
（四）行政机关应当明确对于免予公开的证明责任
既然政府信息公开是原则，那么对于内部事务信息、过程性信息公开之豁免，其实就是公共利益对个体知情权的限制。在具体个案之中，对知情权的限制的合法性、合理性应当由行政机关予以证明。
（五）对过程性信息免予公开的限制
对过程性信息免予公开，行政机关除了要负证明责任以外，还应当有以下几点限制：
1、过程性信息的公开豁免应受时间限制。如果行政决定已经完成，一些过程性信息的公开不再会对决定的执行产生不利影响，也不会对经济和社会秩序产生影响时，应当予以公开。换言之，过程性信息的公开豁免不是永久性的。如果行政决定过程中的讨论信息最终被行政决定所采用并成为最终决定的一部分，实际已对行政相对人权利义务产生实质影响，而决定已经公开时，则这些讨论性信息仍然应当公开。
2、即便是过程性信息免予公开，如果信息具有“可分割性”，则对于除不予公开的部分以外的其他内容仍然应当公开。
行政机关会议纪要是否应予公开，表面上看仅仅是信息公开领域中的一个问题，但背后却涉及到政府信息公开的利益衡量，司法机关的价值判断以及“内部管理信息”“过程性信息”等概念的界定问题。因此，讨论会议纪要是否应予公开，对于明确信息公开立法目的，厘清各种利益的关系，推动法治政府建设和依法治国的进程，具有重大意义。
注 释
1、案例来源：中国裁判文书网，[2017] 最高法行申1310号。
2、王建鹏《论过程性信息公开》 [ J ].法制与社会，2017（31）。
3、胡萧力《会议纪要应否公开的判定逻辑及规则》[ J ].中国行政管理，2018（3）。
4、胡弘弘、吴晓旭《突破文件类型限制的政府信息公开——以政府“会议纪要”为例》
[ J ].理论探讨，2018（6）。