党的十八大以来，习近平总书记多次对“四好农村路”建设作出重要指示批示，要求从实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的高度，深化对建设农村公路重要意义的认识，聚焦突出问题，完善政策机制。2022年5月，中办、国办印发《乡村建设行动实施方案》，明确要求加强乡村产业路、旅游路、资源路建设，促进农村公路与乡村产业深度融合发展。全面振兴乡村，法治是重要保障。《江苏省农村公路条例》（以下简称《省条例》）实施后，我省农村公路发展迈上了新台阶。但是，受制于各地农村经济发展水平，部分难题仍未得到根本解决。因此，在乡村振兴背景下，因地制宜推进设区市农村公路立法显得尤为重要和迫切。
一、推进设区市农村公路立法具有必要性
（一）推动长三角地区交通运输高质量一体化发展的重要动力
长江三角洲区域一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。省委省政府《交通强国江苏方案》明确将打造长江经济带运输结构调整和交通服务乡村振兴样板作为推动江苏高质量发展走在前列的重点任务。推动长三角地区交通运输高质量一体化发展，必须做到立法领域向乡村振兴拓展、立法资源向乡村振兴倾斜、立法精力向乡村振兴聚焦。
立法技术上，《中华人民共和国地方组织法》修订后，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州人大及其常委会根据区域协调发展需要，可以开展协同立法。这是我国立法制度的重大创新发展，也是我省发挥长三角一体化战略中“苏大强”作用，在全国范围内争当表率，争做示范的重要契机。通过探索区域协同立法的方式，围绕我省“建好、管好、护好、运营好”农村公路的奋斗目标，以强化县级人民政府主体责任、稳定农村公路资金渠道、建立农村公路管养长效体制机制为重点，规范农村公路的管理养护，提升农村公路的管养水平、安全条件和路域环境，加快全省农村公路市际、县际规划待建路段建设，织密各行政板块间农村路网，有利于服务省域一体化，带动区域一体化发展，为江苏率先实现城乡交通一体化、率先基本实现交通现代化服务提供法律依据。
（二）服务和支撑乡村全面振兴的必要保障
农村公路是乡村振兴的基础和载体，实施乡村振兴战略，需要做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，充分发挥农村公路在引领城镇发展、优化农村布局、支撑农业农村现代化建设、服务美丽乡村建设等方面的作用。“十三五”期间 ，江苏农村公路总体发展水平继续处在全国前列，至2020年底，全省农村公路里程达14万公里，路网密度达139公里/百平方公里，居全国第五、各省区第三位；农村公路中二级及以上公路占比达到19.6%，列各省区第一；农村公路桥梁5.97万座，居全国第一，农村公路三类及以上桥梁比例达到97%以上；率先在全国实现行政村双车道四级公路全覆盖，基本实现县到乡通二级及以上、乡到乡通三级及以上、乡到村通四级及以上公路；在全国率先开展农村公路“一县一品牌、一区一特色”创建活动，打造了82个独具江苏特色的农路品牌，形成一批“农村公路+”典型案例。全省镇村公交开通基本实现全覆盖，年服务群众出行超过1亿人次，农村公路服务农村产业、乡村旅游、生态环境、物流发展等能力不断增强。
当前，我省决战脱贫攻坚取得决定性胜利，下一步要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，这就更加需要发挥农村公路的先行和保障作用。“乡村振兴，交通先行”，推进农村公路立法，构建全面、明晰、规范的农村公路管理体系，将有助于打通乡村振兴“出”与“进”的“双向道”，有助于加快农村公路从规模速度型向质量效益型转变，有助于乡村振兴战略的全面实施。
（三）打造交通强国建设江苏样板的现实要求
虽然我省“四好农村路”建设成效显著，但与交通强省建设、综合交通运输体系建设、乡村振兴和高质量发展要求相比，各设区市农村公路通达程度和服务水平还有待提升，主要体现在：从高质量建好要求看，县级农村公路骨干网络有待进一步完善，统筹规划农村公路通村达组建设有待进一步加强；从高标准养好要求看，农村公路管理养护体制有待进一步健全，一些地方乡道村道管养责任落实不到位，资金投入不足；从高效能管好要求看，农村公路管理信息化、智能化管理水平有待进一步提高，农村道路交通事故数在道路交通事故中占比较高；从高水平运营好要求看，城乡交通运输一体化建设水平不高，服务群众出行还不够便利，农村公路与乡村产业文旅深度融合发展还不够充分等。服务国家战略和江苏高质量发展要求，打通农村公路发展最后一公里，必须以习总书记关于“四好农村路”重要指示批示为根本遵循，以《乡村建设行动实施方案》关于农村公路建设要求为重要指导，根据《公路法》基本规定，在《省条例》确定的农村公路发展基本原则、农村公路工作重要制度基础上，认真总结农村公路发展成功经验与做法，结合各地农村公路工作实际情况，进一步对有关规定进行细化、补充，更为提高针对性，增加可操作性，增强地方特色。
二、推进设区市农村公路立法具有可行性
（一）《省条例》为设区市农村公路立法提供了依据
《省条例》规定，县级人民政府是农村公路工作的责任主体；县（市、区）交通运输主管部门具体负责县道的建设、管理、养护，乡道的管理和涉及村道的行政处罚，以及农村公路的相关运营工作；乡镇人民政府负责乡道、村道的建设、养护和村道的管理。为了尽量降低对村民出行的影响，规定“编制村道规划应当征求村民意见，利用农村公路作为施工便道的，应该听取村民委员会的意见”；为了完善农村公路的功能配套，规定“经过学校、农贸市场等混合交通量较大区域的农村公路应当参照城市道路标准设置人行道；具备条件的，可以配套建设路边停车位、公共卫生间等设施”；为了方便群众出行，规定“农村公路与村内街巷、农田间的机耕道应当相互衔接”；为了体现公共服务城乡一体化和普惠化的要求，规定“县（市、区）人民政府应当保障行政村开通镇村公交，为村民出行提供普遍服务”；为了更好地服务农村生产生活，规定“县（市、区）人民政府应当组织有关部门和乡镇人民政府，利用农村公路开展农村客运、物流、旅游以及路况信息发布等运营服务”。
《省条例》在农村公路的规划、建设、管理、养护和运营及其相关活动作出了较为具体的规定，贯彻落实了党中央国务院以及省委省政府近年来关于农村公路工作战略部署精神，为设区市农村公路立法提供了上位法依据。
（二）《省条例》为设区市农村公路立法预留了空间
我省农村公路面广量大，普遍存在不平衡不充分的问题。从全面推进乡村振兴角度来看，农村公路与农村经济、社会、生态、文明融合发展还不充分，在服务农业方面，重要产业、旅游、物流等节点尚未全部通达等级公路，服务现代化农业机械的水平有待提高，《省条例》规定建立完善县域农村物流网络节点体系，但只是从推广层面要求建立县级农村物流中心、乡镇物流服务站、村物流服务点建设，相关设施站点的选址、配套、建设、经营等根据所在地区经济发展水平的差异，具体做法也不尽相同；在服务农村方面，规划发展村庄、苏北地区农民群众住房条件改善集中居住点的通达水平仍需提升，《省条例》规定了农村公路规划的总体要求和报批流程，但规划的侧重点还需苏南苏北结合实际，在改善农民住房条件、保护红色文化资源、优化乡村产业布局等方面作出取舍。从“四好农村路”高质量发展角度来看，农村交通安全问题还比较突出，每年发生在农村地区的道路交通事故占比高达50%，《省条例》对农村公路交通安全散见于管理、养护章节且多为原则性规定，在安全隐患排查、安全设施和限高、限宽设置、客运安全生产管理等具体操作层面尚待细化。从农村公路信息化建设角度看，农村公路信息化水平、城乡交通运输基本公共服务均等化水平仍有待进一步提高，《省条例》仅在第九条规定了农村公路信息化建设的工作主体和职责分工，但对信息化建设的设施设备、实施方式、规模要求、资金来源等未作出详细规定，以上均为设区市农村公路立法预留了空间。
三、设区市农村公路立法操作性构想
将党中央、国务院以及《省条例》的要求落到实处，需要县级人民政府的主导、各部门配合、社会力量协助、基层群众参与，这些都是设区市农村公路立法迫切需要解决的问题。具体可以包含以下内容：
（一）明确各级政府及有关部门职责
《交通运输部农村公路建设管理办法》第五条规定：“县级人民政府应当按照国务院有关规定落实本行政区域内农村公路建设的主体责任”《交通运输部农村公路养护管理办法》第四条规定：“县级人民政府应当按照国务院的规定履行农村公路养护管理的主体责任”。《省条例》第四条规定：“县（市、区）人民政府是本行政区域内农村公路工作的责任主体”，县级政府在本行政区域内农村公路工作中应当承担主体责任。设区市农村公路立法不但需要重申上述原则，还应当落实到具体的农村公路管理工作中。调研发现，各级政府及有关部门对县、乡、村道的管理主体和职责分工不够明确，是导致农村公路管理缺失的重要原因。市、县（区）政府及有关部门具体应当履行何种职责，散见于法律、法规、规章、国家和省有关政策文件。设区市农村公路立法应当全面梳理法律法规和政策规定，分别对市、县（区）、乡镇政府、有关部门、村委会职责进行整理和细化，增加立法的可操作性。同时，设区市农村公路立法可以一并强调上级机关对下级机关有领导和指导职责，乡镇政府对有关部门工作有协助职责。根据《省条例》规定，村道由乡镇政府管理、县道、乡道由县（区）交通运输主管部门管理。设区市农村公路立法可以通过梳理归纳的方式，明确各自职责的具体内容，有利于各部门形成合力，高质量推动“四好农村路”向前发展。
（二）细化农村公路交通安全保障措施
为解决调研反映的我省部分设区市农村公路交通安全比较突出的问题，设区市立法可以根据自身实际，从以下几个方面提出解决措施。
一是建立健全安全隐患排查制度。县级政府不仅应当组织开展农村公路安全隐患动态排查，对发现的农村公路安全隐患，还应当明确责任部门、整改要求和完成时限。同时，立法中还应当进一步明确公安机关交通管理部门、乡镇政府、村民委员会农村道路交通安全工作职责。
二是强化农村公路交通安全设施设置。针对部分设区市农村公路交通安全设施设置存在的突出问题，可以在立法中列举具体要求，如穿村过镇、混合交通流量大、事故多发、易发的农村公路平交路口等重点路段和区域，应当设置警示标志、降速设施和照明设施；完善标志标线、机动车与非机动车隔离、人行横道等设施。农村道路桥梁、临水、高路堤、陡坡等隐患路段，应当设置防撞护栏、警示桩、警示标志等设施。
三是对农村公路限高、限宽设施主体问题，《省条例》第二十八条仅规定县（市、区）交通运输主管部门或者乡镇人民政府可以在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施，但没有明确交通运输主管部门与乡镇政府分工。但是，《省条例》第六条规定：“县道、乡道管理由县（市、区）交通运输主管部门具体负责，村道的管理由乡镇人民政府负责。”基于此，设区市立法可以作出补充性规定，进一步明确：“县（区）交通运输主管部门负责乡道出入口限高、限宽设施设置，乡镇人民政府负责村道出入口限高、限宽设施设置”，便于实际操作。
四是建立农村客运安全管理体系。设区市立法可以明确要求县（区）人民政府建立农村客运安全监督管理机制，制定实施农村道路交通安全管理规划；公安、交通运输、教育、工业和信息化、财政、农业农村、应急管理、市场监督管理等相关部门应当按照职责分工，依法履行农村道路交通安全监督管理职责。此外，农村客运经营者应当建立健全安全生产责任制和安全生产管理制度，组织安全教育培训，提高司乘人员驾驶技能、职业素养和应急处置能力，对农村客运营运车辆实施动态管理，确保车辆技术状况良好，多措并举确保农村客运安全。
（三）服务和支持乡村振兴战略和新型城镇化战略
近年来，我省在农村公路规划、建设、管养上作出了许多大胆的改革创新尝试，部分设区市探索推进“农路+扶贫”“农路+电商”“农路+旅游”“农路+农房改善”，打造一批“特色致富路”“平安放心路”“美丽农村路”“美好生活路”，形成了一批行之有效的做法。设区市农村公路立法可以结合当地实际，提出农村公路管理高质量发展的具体要求。一是规定支持依托乡（镇）、村公共服务设施，建设集农村客运、物流、电商、旅游、餐饮购物、养护等多功能为一体的综合服务站；按照需求设置农村公路沿线服务、应急等设施，设置农村公路路名牌、旅游节点、公共设施、服务设施等指路标识。二是推进农村公路与物流融合，要求县（区）交通运输主管部门会同农业农村、商务、供销、邮政等部门和单位，综合考虑地域区位、功能定位、发展水平等因素，合理规划县、乡、村三级农村物流网络节点建设，推进地区之间、行业之间和部门之间农村物流基础设施建设与发展的协调和衔接。同时，鼓励依托城乡客运网络，推行货运班线、客运班车代运邮件等农村物流组织模式，推广应用客货兼顾、经济适用、安全可靠的农村客运车型。三是推进农村公路与乡村产业融合，要求县（区）人民政府结合农村公路实际，将农村公路与特色产业、特色园区、乡村旅游等实行一体化开发，实现农村公路与特色小镇、美丽乡村、田园综合体、农业产业园区等融合发展。
省委主要领导同志强调，要着眼全省乡村振兴大计和高质量发展大局，系统谋划、创新举措、统筹推进，确保我省“四好农村路”建设走在全国前列，为建设“强富美高”新江苏提供有力支撑和保障。在《省条例》实施两年之际，推进设区市农村公路立法，打通乡村振兴最后一公里，正当其时、恰逢其势，条件已经成熟。
（本文原载《立法创新周》公众号）
