2020年2月，疫情爆发初期较为典型的“山东省任城监狱207人新冠肺炎感染事件”，今年2月8日，法院认定王文杰（山东省监狱管理局原党委委员、副局长）、刘葆善（任城监狱原党委书记、监狱长）、邓体贺（任城监狱原党委委员、副监狱长）犯玩忽职守罪（题图）。该案较为典型（案例来源：最高人民检察院2021年1月24日发布的“2020年度十大法律监督案例之八”），本文以此案为切入点，对涉疫玩忽职守罪的理解与认定进行深度解析。
一、回顾案情
2020年2月，正值新冠肺炎疫情防控关键时期，山东省任城监狱207人确诊新冠肺炎，一时间舆论哗然。
2020年3月4日，山东省检察院经审查决定，依法对山东省监狱管理局原党委委员、副局长王文杰以涉嫌玩忽职守等罪名立案侦查并采取强制措施。同日，济宁市检察院经审查决定，依法对任城监狱原党委书记、监狱长刘葆善，任城监狱原党委委员、副监狱长邓体贺以涉嫌玩忽职守等罪名立案侦查并采取强制措施2020年11月，人民法院开庭审理了王文杰等人的玩忽职守案。
济南市检察院指控，被告人王文杰在疫情防控工作中，思想麻痹大意，对监狱疫情防控工作的特殊性、复杂性和敏感性认识不足，没有将监狱与疾控部门的联防联控作为疫情防控的重要工作予以督导落实；不认真履行职责，对监狱医院在疫情防控期间存在的管理漏洞失察失职；不正确履行职责，对任城监狱上报的干警发热个案未调查核实，处置不当。
济宁市检察院指控，被告人刘葆善在疫情防控工作中，未严格落实对干警职工的排查措施，对排查结果审查不严，排查工作严重流于形式；对监狱疫情防控工作的敏感性、特殊性和复杂性认识不足，在干警出现疑似症状后本应意识到问题的严重性，但是却不正确履行职责，盲目处置；明知板块移动管教模式对监狱疫情防控的重要性，但对罪犯跨监舍、跨楼层活动、交叉聚集等现象管控不力；思想麻痹大意，对监狱内出现疑似症状的罪犯诊疗工作认识不足，领导不力、部署不周。
被告人邓体贺思想麻痹大意，对监狱内疫情防控工作的特殊性、复杂性和敏感性认识不足，对出现疑似症状的干警处置不力；疏于职守，对狱内疫情防控的极端重要性认识不足，没能按要求对多名发热罪犯采取有效应对措施；不正确履行职责，对罪犯跨监舍、跨楼层活动、交叉聚集等现象管控不力。
检察机关认为，王文杰、刘葆善、邓体贺的存在玩忽职守行为，导致任城监狱新冠肺炎疫情扩散蔓延，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，依法应以玩忽职守罪追究其刑事责任。
2021年2月8日，山东省济南市中级法院一审公开宣判山东省监狱管理局原党委委员、副局长王文杰玩忽职守一案，对被告人王文杰以玩忽职守罪判处有期徒刑一年。同日，山东省济宁市中级法院对山东省任城监狱原党委书记、监狱长刘葆善玩忽职守案和任城监狱原党委委员、副监狱长邓体贺玩忽职守案一审公开宣判，对被告人刘葆善以玩忽职守罪判处有期徒刑二年三个月，对被告人邓体贺以玩忽职守罪判处有期徒刑一年。
二、玩忽职守罪的刑法解析
对于涉及疫情防控的违法犯罪，“两高两部”在《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（下称《意见》）中明确，在疫情防控工作中，负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障等职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。
新冠肺炎疫情爆发以来，部分国家机关工作人员在疫情防控工作中确实存在作风不实、履职不力等问题，其中因疫情防控履职不力、情节严重者，承担刑事责任。“两高两部”虽已在疫情初期就对涉疫渎职犯罪做了预防，但在司法实践中，涉及疫情防控的玩忽职守犯罪的理解与适用存在主观认定、缺失公允评价的现象。因此，本文将从玩忽职守罪的基本含义、认定要素进行探究。
（一）玩忽职守罪的基本含义
《刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。可以看出，玩忽职守罪危害结果的发生一般是由国家机关工作人员不履行或不正确履行其职责而导致，本罪侵害的法益为国家机关的公务执行活动以及公民对国家机关履职能力的信赖。
（二）玩忽职守罪的刑法规制及认定
（1）主体的明确
玩忽职守罪的犯罪主体是国家机关工作人员，即在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员系国家机关工作人员。值得注意的是，国家机关工作人员的本质在于行使国家公权力，不能作狭义解释为具有编制、从事公务的人员。对此，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》中明确，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。
另外，应注意在疫情防控背景中，“传染病防治失职罪”的特殊主体也为“国家机关工作人员”，不同之处在于该罪主体为“特殊”的特殊主体，即“从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员”，这对此罪与彼罪的区分十分关键。
（2）客观表现应作规范限定
玩忽职守罪客观行为的不正当性，即“严重不负责任”，有以下几个具体表现形式：不尽职、不认真履职、履职未严格按照程序，均体现出玩忽职守罪是不作为犯，即不履行或者不正确履行职责。因此，作为义务的来源是玩忽职守罪司法适用判断客观表现的关键前提，厘清职责范围与工作标准，是认定本罪的基础，无职责自然无义务。
不得不说，疫情防控期间玩忽职守罪的适用，存在行为人职责来源缺乏明确规范依据的问题。对公职行为而言，相关法律法规规定的职责来源既是国家机关工作人员履行职责的正当依据，也是判断行为人是否符合“玩忽职守”客观表现的规范依据。根据 《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规的规定，具体工作人员、直接管理人和主管领导都承担有疫情防控职责。但是从当前的规定来看，行政法规仅就某一行政部门的职个责作宏观规定，防疫部门的防疫职责最终需经由具体工作人员来实施，而部门内部的责任分工缺乏明确的规范依据。同时很多法院、检察院干警、海关和税务工作人员等也都参与到了防控工作中，导致一些部门内部的责任分工缺乏明确的规范依据和体制架构，无法真正做到“确责到人”，也很容易出现相互推脱的现象。而在司法实务中，审判者通常将“职务、岗位和是否签字”作为认定职责的标准，难免有些刻板机械。
作为义务的来源可以基于以下几点：法律、法规、规章以及条例、规定、通告、办法、决定所确立的职权行使范围、程序与方法，行业、单位制定的岗位责任、工作纪律与规章制度。就本案来说，监狱干警、职工感染新冠肺炎后进入监狱，致使疫情迅速扩散，整体事件的监督管理职责、疫情防控职责仍需梳理清晰后再作判断。
司法实践中，客观表现的规范限定应基于办案机关的实事求是、全面调取证据，包括疫情防控指挥部通告、单位内部会议记录、处理决定、工作日志等能够证明是否履职的文件材料。上述材料不仅能够用来判断行为人是否履职或者完全履职，还能正确评价行为人履职的内容与程度。玩忽职守罪不是一般性的工作过失，如果职责不明确，难以认定严重失职；如果履行了主要职责但存在瑕疵，也不宜认定严重失职。
本案中，山东任城监狱接受调查人数众多，职责穿插，十分复杂。这就要求检察机关对涉嫌犯罪的依法追究刑事责任，界定罪与非罪的边界，对尚未达到刑事追诉标准，但违反《监狱法》《公务员法》等规定的职务违法行为，予以相应党纪和政务处分，确实涉嫌职务犯罪的，才应将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。
（3）定量标准应考量涉疫背景
玩忽职守罪区分两个量刑幅度，以“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”为入刑标准，以“情节特别严重”为分界线。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》中，玩忽职守罪定量标准的人员伤亡与财产损失的标准量化较为清晰，但是在防控疫情的特殊背景下，如何适用条款应当由公诉机关承担说明责任。个案中主观性、任意性的判断，有悖“刑法”的平等适用原则。
笔者认为，涉及疫情防控的特殊情形，玩忽职守罪的定量标准应该充分考虑社会评价、感染疫情的人员数量及治疗费用等因素，综合判断，而非根据单一标准进行认定。
（4）因果关系认定
涉疫玩忽职守罪因果关系是难点之一，首先要区分事实因果关系与法律因果关系，玩忽职守罪的危害结果往往是多个原因共同作用形成，行为人的玩忽职守行为与危害结果发生之间可能还存在第三人的行为。
事实因果关系实际上是一种条件关系判断，而刑法因果关系的本质是规范性事实，是在客观因果流程被确认后的一种规范选择，在刑事司法活动中因果关系的认定都是以判断行为人是否应承担刑事责任为目的，应当将无意义的行为排除在外。因此，在玩忽职守罪因果关系认定过程中，应当区分事实因果和法律因果。首先应当对事实因果关系进行判断，从客观事实的联系方面划定造成损害后果的原因范围，进而筛选出对危害结果起决定性作用、关键作用的行为作为法律上因果关系，并以此作为追究刑事责任的根据。区分事实因果关系和法律因果关系可以准确地评价行为人的玩忽职守行为，以明确行为人的刑事责任。
（5）玩忽职守罪的责任划分与承担
玩忽职守罪行为主体责任的判断与行为人的身份、职务相关，也与行为人在具体事务中的处置行为相联系。从责任的内容上来看，具体可以分为两种情形:一种是领导责任，即对某一事务负有一定的监督、决策、指挥等方面的责任。这类责任主体一般不直接参与具体事务，仅对参与具体事务的人、财、物起组织、协调、指挥、监督等作用。另一种是执行责任，即具体执行某一事务的责任。其具体可以体现为对某财务账目的统计、审核责任，对某安全隐患的检查、排除责任，对某突发公共卫生事件发生后的应急处置、疏散、救助责任等等。
在因上级领导不履行或者不认真履行职责而作出违法或者与事实相背离的决策、指示的场合，具体执行人是否负有相应的责任，应当着眼于具体执行人的职责范围是否包含对上级领导的指示进行二次核查、是否具有发现错误的可能性以及是否正确履行职责。在参与具体事务的执行人员不履行或不认真履行职责，致使损害结果发生的场合，负有监督、督促职责的上级领导是否构成玩忽职守罪关键要看该上级领导是否按照职责范围正确履职，且在知悉损害结果发生时是否采取必要、合理措施来避免损失的进一步扩大。
三、结 语
在疫情防控的特殊背景下，玩忽职守罪各构成要件也具备全新赋能。为精准打击犯罪，还是应当回归基础理论，确定因果关系，明确玩忽职守行为刑法规制的界限，不应拔高或降低入罪标准，应坚持预防为主、惩治为辅的刑罚适用导向。
