一、 “行政争议实质性解决”的提出背景
“行政争议实质性解决”，这一概念并不是凭空产生的，最早始于2010年4月。时任最高人民法院行政审判庭庭长赵大光在全国法院行政审判基层基础工作座谈会上提出，“法院在审理案件中不能结案了事，而是要实现案结事了”。从根本上化解行政争议、实质性解决行政纠纷，首次被视为人民法院行政审判工作的职能定位。2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》正式将“解决行政争议”写入立法目的，并置于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”、“监督行政机关依法行使行政职权”之前，强化了实质性解决行政争议的法律地位。2019年10月，最高人民检察院部署“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，将行政争议实质性化解列为行政检察的核心任务，并要求常态化开展工作。今年9月1日通过的新修订的《中华人民共和国行政复议法》也充分凸显了“行政争议实质性解决”的目标导向，将“发挥行政复议化解行政争议的主要渠道作用”增设为立法目的，并通过扩大行政复议范围、完善行政复议前置等机制，强化行政复议吸纳、解决争议的能力。
二、“行政争议实质性解决”的概念界定
何为“行政争议实质性解决”？笔者认为，与之相对立的应当为“程序性结案”。实践中，无论是行政诉讼还是行政复议，均出现了“实体审理率低”、“程序空转”等问题，即法律程序虽已终结，但案结事不了，甚至引发新一轮的信访矛盾，究其原因就在于行政争议并未得到实质性解决。据此，笔者认为：“行政争议实质性解决”是指通过行政诉讼、行政复议等“看得见”的争议解决机制，解决了隐藏在法律案件背后“看不见”的矛盾争议，本质状态为“案结事了”。
三、 “行政争议实质性解决”的重大意义
（一）彰显“以人民为中心”发展思想
相较于民事案件，行政案件的程序性审查更为严格，如行政复议申请、行政诉讼是否超过法定期限，被告主体是否适格，是否属于受案范围等。大量案件尚未进入实体审理，仅在程序性阶段即被驳回，当事人甚至不明所以，殊不知自己错列被告与诉讼请求，且可能已经错过解决行政争议的最佳时机。笔者在代理大量行政案件中感触颇深，虽然行政案件中不乏当事人无理取闹、滥用诉权之情形，但仍然有部分当事人实体权益实质性受损，亟待司法机关、复议机关、被诉（被复议）行政机关在案件审理过程中给予充分关注。在法律框架内，对这类当事人争议的实质性问题作出合法、公正、及时和妥善的处理，这是习近平法治思想“以人民为中心”理念的充分彰显，是“行政争议实质性解决”最重大的意义。
（二）提升司法公信力、权威性
2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。“行政争议实质性解决”，即是对前述理念的有效践行，它要求办案机关围绕当事人的争议焦点和诉讼请求，有针对性地审查、化解当事人之间的实质性矛盾。在此情况下，承办人在审理案件过程中，不能结案了事，而是要还原事实真相，给予当事人必要的解释、说明、指导和引导，不仅有助于增强裁判文书的合法性、合理性，更能获得社会公众的认同感、信任感，提升司法公信力、权威性。
（三）推进“依法行政”高质量发展
实质性化解行政争议，并非指行政机关脱离“法治轨道”，无条件无理由地满足行政相对人一切要求，而是指在法律框架内，围绕当事人所关心的问题进行合理化处理。如前所言，行政案件注重程序性审查。即便行政行为违法，但由于行政相对人缺乏专业性，很难找准行政诉讼、行政复议的方向，导致无法取得心理预期结果，反而案结事难了，违法的行政行为也不能得到纠正。“行政争议的实质性解决”，即是以问题为导向，科学、准确、正确地化解矛盾，给予了行政机关自我纠错的机会，是“为人民服务、对人民负责、受人民监督”的重要体现，更是依法行政高质量发展、法治政府高标准建设的重要举措。
四、行政机关视角下化解行政争议的困境
（一）困难重重的社会保障纠纷案
笔者执业二十余年，代理了不下百起行政机关的行政案件，印象最深、至今难以忘怀的是杨老太（化名）社会保障案。杨老太于1954年11月出生，家中承包地于2014年6月被征收，彼时她尚未满60周岁，属劳动年龄段。由于杨老太所在村组存在矛盾，被征地农民安置人员名单迟迟未产生。区人社局在接收其村组上报名单时已到了次年7月，杨老太刚满60周岁，不满足“首次参保时间不能超过法定退休年龄”的法定条件，无法办理“征地保障转企业职工养老保险”手续。2018年，杨老太一纸诉状将区人社局诉至法院，要求确认其不履行法定职责，并赔偿征地保障待遇与养老保险待遇之间的差额损失。一审法院在审理过程中，发现区人社局不是适格被告。经释明，杨老太又变更被告为市人社局、市社保中心，案件又移送至另一基层法院审理。2020年，一审法院作出行政判决，认为征地行为包含了一系列行政行为，而被征地农民保障名单报送需首先由集体经济组织商定后提出，镇政府审核后由区政府确定。社保部门录入系统时，原告已超龄，客观上无法办理参加“转城保”手续，但该原因不是市人社局、市社保中心不履行法定职责所致，故判决驳回杨老太诉讼请求。一审判决后，杨老太不服提起上诉。市中院审理后，裁定撤销一审判决，将案件发回重审。重审过程中，法院依法追加镇政府、区政府作为共同被告，基于级别管辖原因，案件再次移送至市中院审理，彼时已到了2021年9月。
一起普通的行政诉讼案件，何以如此困难重重？从司法机关的角度而言，杨老太实体权益受损，案件不能以“超过法定起诉期限”等程序性理由一判了之；从原告杨老太角度而言，自身法律专业技能欠缺导致错列被告等，几经周折，耽误了时间；从被诉行政机关角度而言，“一石激起千层浪”，解决杨老太的问题是否意味着社会层面矛盾的爆发？另外，数家行政机关究竟由谁来承担责任，无疑成为最大的顾虑和障碍。
笔者有幸全程参与这起案件的审理过程，前后亲身往返村、镇几十次，与四位法官倾尽全力实质性化解当事人与行政机关之间的矛盾争议。2022年4月，通过长达六年之久的多方努力，镇政府终于与杨老太达成调解协议，实质性解决了杨老太未能享受企业职工养老保险待遇的所有问题。
（二）行政机关实质性解决行政争议的困境
杨老太社会保障纠纷案称不上什么大案、要案，但涉及人民群众民生保障问题，也绝非小事、易事。见微知著，该案将实质性解决行政争议的困难与障碍暴露无疑，本文将侧重从行政机关视角，对此进行分析。
困境一：过于追求胜诉结果。笔者作为政府常年法律顾问，在与行政机关工作人员沟通过程中，最常被问及的问题就是“案件是否会败诉”。对于有败诉风险的案件，行政机关往往较为重视，如果能够实质性解决矛盾争议，多数行政机关还是愿意做协调、化解工作的。杨老太社会保障纠纷案存在超过法定起诉期限、被告主体不适格等问题，无论是镇政府、人社部门在一开始都认为杨老太权益受损是由其村组导致，行政机关不会败诉。当行政机关缺乏败诉压力，案件本质核心问题将难以得到重视，矛盾解决力度自然不够。
困境二：矛盾处置不及时。在案件形成最初，行政相对人一般都会与行政机关进行沟通交涉，但由于种种原因未能解决到位。很多情况下，行政相对人起初的要求较低，但因为行政机关在矛盾争议萌芽时未处置到位，行政争议便陆续发酵、升级、扩大，行政相对人开始采取信访、行政复议、行政诉讼等途径，导致行政机关后期处置难度加大、处置代价提高。杨老太社会保障纠纷案最为明显，起初杨老太只想要得到征地保障待遇与企业职工养老保险待遇之间的差额损失，但由于行政机关在一开始未给予足够重视，导致生性敏感的杨老太丧失了对行政机关的信任感，在长达六年的时间内拒绝与行政机关沟通、调解，行政机关错过了以最小成本化解行政争议的最佳时期。
困境三：相互推诿责任。杨老太案件之所以处置时间长，化解难度大，主要原因在于被诉行政行为涉及多个行政主管部门的职责。社保部门虽是办理“转城保”的法定职权机构，但其行使职权之前，杨老太已经达到法定退休年龄，法律规定不能突破，则客观上无法办理。镇政府同时提出异议，一方面其不是案件被告，没有办理“转城保”的法定职权；另一方面，被征地农民保障名单迟延上报根本原因是由于村组导致，不能归责于后续行政行为。至此，案件陷入僵局。再让杨老太去起诉集体经济组织，简直程序空转，浪费司法资源。更何况集体经济组织并无足够能力解决矛盾争议，以其为责任主体也缺乏对杨老太合法权益的保障。但没有明确的主体承担责任，遑论实质性化解争议呢？行政机关的前述观点，并非没有道理，但作为代理人，笔者既要维护其合法权益，更要洞悉案情，找出合适的案件处理方式。从法律角度分析，属地镇政府未督促村组及时产生被征地农民安置人员名单、未对村组人员情况详细排查，存在一定责任。又因被征地农民基本生活保障待遇与企业职工养老保险待遇差额损失计算仍需专业的社保部门配合，故秉持着实质性化解行政争议的理念，案涉行政机关最终达成共识，不再以“是非对错”严格区分彼此责任，通力合作解决根本问题。
困境四：存在“一发不可牵”的顾虑。经调查了解，仅区层面，杨老太类似案件情况即达百余起。行政机关不免发出疑问，解决杨老太个案，是否会发生“牵一发而动全身”、“一石激起千层浪”的法律后果？这种思想理念无疑是落后的、错误的。维护社会稳定，不应当将矛盾问题“捂着”、“藏着”，而是应当秉持着“以人民为中心”的理念，严格依法行政，切实履行职责，找准焦点、解决争议，否则将会将人民群众置于行政机关的对立面，严重背离法治政府建设的轨道。
五、关于行政机关实质性解决行政争议困境之出路的几点思考
（一）坚持“以人民为中心”工作理念
笔者前述行政机关视角下解决行政争议之困境与障碍，实则皆为思想观念之差异形成。依法行政，要求行政机关必须转变思想，摒弃落后、错误的观念。将重心从追求案件胜诉结果转移至实质性化解行政争议上。聚焦人民群众“急难愁盼”和反映强烈的堵点痛点，在矛盾问题萌芽时及时处置，实质性解决隐藏在法律案件背后的矛盾争议，践行新时代“枫桥经验”，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到法治政府建设全过程中。
（二）形成多元合作工作格局
行政案件虽然个案不尽相同，但某些典型案件却时常反映着社会管理中的深层次问题。对于此类案件，要多层次、多方面做好协调工作。行政机关不仅应当积极配合司法机关的工作，分析问题源头，落实解决方案，还可以引入第三方力量，邀请人大代表、政协委员和人民调解员等，参与整个争议的化解过程，形成多元合作的工作格局。
（三）发挥政府法律顾问“连心桥”作用
政府法律顾问作为从事法律服务工作的专业人士，在维护当事人合法权益的前提下，应当站在公平公正的立场上指导行政机关工作人员及时、妥善处置行政争议。当行政机关对于实质性化解矛盾产生异议时，政府法律顾问应当充分发挥司法机关与行政机关之间“连心桥”的作用，向行政机关进行必要的解释、说明，促成规范性与实效性之间的平衡与协调，高效彻底地化解行政争议。
（四）完善行政案件考核工作机制
行政机关应当不断完善行政复议、行政应诉等考评制度，实现长效管理。除考核行政机关负责人出庭应诉情况、行政案件败诉情况等，还可以将案件协调和解率、申诉信访率等作为重要的考核指标，鼓励调动行政机关化解行政争议的积极性；建立健全案件反馈机制，充分听取办案机关的司法建议、行政机关代理人的办案意见等；对存在败诉案件的行政机关，做到及时约谈、责令整改、严肃问责等。
六、结语
近年来，实质性解决行政争议已成为依法行政的基本目标导向。将行政争议做到“定纷止争”，不能仅依赖于办案机关，行政机关必须坚定对法治的信仰和尊重，从公正性、实效性、包容性等角度积极回应行政相对人，以提升人民群众对行政机关的信任感、满意度，努力寻求案件法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
