新法背景下集体土地征收程序立法探析
撰 文 | 李承举 彭桂景 谭雯静
摘 要
集体土地征收关系到被征地农民的切身利益，如何确定补偿标准和安置方式、如何保障被征地农民的合法权益、如何防止权力滥用等等，既是根本大法、基本法和特别法关注的焦点，也是理论界与实务中特别关心的问题。2019年8月26日修正的《中华人民共和国土地管理法》、2021年7月2日修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下称新《土地管理法》《土地管理法实施条例》）立足于充分保障农民权益的原则，对集体土地征收程序作出重大调整。本文从新《土地管理法》《土地管理法实施条例》对集体土地征收程序的调整进行分析，并对《江苏省土地管理条例》提出修改建议。
关键词：集体土地征收、程序完善、预征收补偿协议
一、新法对集体土地征收程序的重大调整
新《土地管理法》《土地管理法实施条例》对集体土地征收程序作出了重大调整，不仅引入了预征收补偿协议制度（以下简称“预征补协议制度”），还设置了征收程序的对话机制等。具体内容如下：
（一）预征收补偿协议制度的引入
新《土地管理法》第四十七条第四款引入了预征补协议制度，规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证书办理补偿登记；县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”预征补协议的出现，改变了以往“先征收后补偿”的程序，将原有实践中在征地批复取得后的协议签署，提前至“申请征收土地前”，且相对地位发生了变化，进一步而言，足够量的预征补协议是获得征收批准的前置性条件。引入预征补协议制度，可以认为是传统集体土地征收与补偿制度的重大变迁。
（二）设置征地批准前的对话机制
“意思沟通是法律程序的核心”。集体土地征收程序的对话机制是为保障被征收人的知情权、参与权、申辩权等程序性权利而设置的渠道。新《土地管理法》引入补偿安置听证环节，在多数被征地的农村集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律、法规的情况下，县级以上地方人民政府应当组织听证会。在公告程序方面，原来仅有的征地批后公告，难以保障被征收人的知情权与监督权，透明度不够，不利于公共利益的实现，新《土地管理法》《土地管理法实施条例》则设置了“预公告”程序。征地批前公告与补偿安置听证的设置可保障被征地人监督征收过程，同时被征收人也可基于合法性、合理性提出质疑，从而促进征地程序的公平公正。
（三）补偿安置争议解决机制发生变化
之前，集体土地上房屋补偿安置协议争议解决机制规定不明确。对于无法达成补偿安置协议时，行政机关如何解决争议？各地方立法中主要适用裁决、补偿安置决定、责令交出土地三种争议解决方式。“裁决”、“补偿安置决定”这两种争议解决方式在新《土地管理法》《土地管理法实施条例》修订之前均无明确的法律、行政法规的上位法依据，主要参照国有土地上房屋征收的相关规定。而“责令交出土地”，由于《土地管理法实施条例》对其有明确规定，可作为集体土地征收的直接依据，因此适用该种争议解决方式的城市最多。
新《土地管理法》设置了征地补偿安置决定模式。新《土地管理法实施条例》实际上借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的做法，废止了该条例第二十五条之规定，变裁决为补偿安置决定。对此，新《土地管理法实施条例》第三十一条规定：“对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”进一步而言，该条规定针对的是因补偿安置无法达成协议的情形。值得注意的是，新《土地管理法实施条例》第六十二条保留了责令交出土地的规定，考虑到行政强制权的严肃性，只是责令交出土地作出的主体调整为县级以上地方人民政府。在现行立法体系下，需研究与补偿安置决定衔接适用的方法。
被征收人对于补偿安置有争议时的救济途径问题，由于新《土地管理法》《土地管理法实施条例》未做调整，因此本文不展开讨论。
另外，新《土地管理法》在借鉴《国有土地房屋征收与补偿条例》的基础上，还新规定了县级以上地方人民政府开展土地现状调查和进行社会稳定风险评估等集体土地征收程序。
二、新法中集体土地征收程序存在的问题
新《土地管理法》《土地管理法实施条例》作出了较大修改，但是在集体土地征收程序方面，还是存在以下值得探讨的问题。
（一）预征补协议制度未完善
预征补协议制度得到新《土地管理法》的确认，充分保障了被征收人的参与权，最大程度平衡征地强制性交易行为的不对等性，但也需要关注随之产生的协议签约所衍生出来的问题。
第一，签约主体范围不够明确。首先，签约的行政主体不够明确。新《土地管理法》《土地管理法实施条例》均规定，县级以上地方人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。从文意解释角度看，签订预征补协议的行政主体既可能是县级以上地方人民政府，也可能是县级以上地方人民政府组织的有关部门。其次，新《土地管理法》《土地管理法实施条例》将协议的相对方界定为土地的所有权人、使用权人，但权利主体的范围并不具体、明确，导致实践中对其范围的认定不一。
第二，签约率与申请征地获批之间的关系不明。从预征补协议具有征收意愿调查和摸底的功能以及权衡征收工作障碍和成本的角度出发，预征补协议的签约率与申请征地获批之间的关系则是需要关注的问题，且从新《土地管理法》第四十七条第四款和新《土地管理法实施条例》第二十九条第二款的规定来看，“预征补协议”的签约率是必须直面的法律适用问题之一。但是，新《土地管理法》《土地管理法实施条例》未就该组关系进行说明。
（二）征收程序中的对话机制未细化
一直以来，“权力中心化”系我国土地管理法制的典型特征，但国家管控权力若继续维持高位站岗，将严重制约土地管理秩序“内生动能”的形成与壮大，因此新《土地管理法》注重保障农民知情权、申辩权、陈述权，并设置对话机制，赋予土地权利主体充分的发声机会。在征地申请获批前设置了预公告程序和补偿安置方案确定后规定了听取被征地农村集体、农民意见的听证程序。然而，当前程序规定中有不足之处。
第一，预公告明显存在不足。在预公告程序中，没有将补偿安置方案是否合乎规定的相关依据等内容具体列明，不利于被征收人深入了解征地的具体情况。同时，虽然新《土地管理法》明确规定，在进行预公告时，应当听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，但当前征询意见没有明确的规则，基于被征收人群体的庞大性和复杂性，很容易使听取意见流于形式。
第二，听证明显存在不足。在听证程序中，根据法律规定，多数农村集体经济组织成员认为征地的补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。对于少数集体经济组织成员以及其他利害关系人的意见却缺乏保障。另外，法律中并没有明确规定听证记录产生何种效力、行政机关在听取被征收人意见后的说明义务。由此可见，相关对话机制仍有待细化。
（三）争议解决机制不够具体、明确
首先，新《土地管理法》《土地管理法实施条例》未规定补偿安置决定作出程序。新《土地管理法实施条例》尽管规定“征地补偿安置决定”为“对个别未达成征地补偿安置协议的”的争议解决机制，但并未规定补偿安置决定的作出程序，实践中操作起来存在一定困难。同时，也未规定被征收人不履行征地安置补偿决定时，县级以上地方人民政府可否申请强制执行，因此导致对这一问题的认识在司法实践中产生较大分歧。
其次，没有明确规定补偿安置决定和责令交出土地决定之间的关系。具体而言，关于补偿安置决定和责令交出土地决定之间的执行和衔接，目前没有明确的法律规定。
三、对江苏集体土地征收程序修改的对策和建议
2021年1月15日，省十三届人大常委会第二十次会议审议通过了对《江苏省土地管理条例》进行修订的决定，并规定于2021年5月1日起施行。江苏是自新《土地管理法》修正以来全国最早修订出台土地管理地方性法规的省份，甚至早于新《土地管理法实施条例》。本次修订根据新《土地管理法》规定，结合江苏实际，着重围绕保障被征地农民权益、强化国土空间规划权威性作了制度安排，对集体土地征收程序作了细化补充。虽然《江苏省土地管理条例》较之新《土地管理法》《土地管理法实施条例》对于集体土地征收程序的规定更加细致，但仍存在改进空间。因此，提出以下几点建议：
（一）加强预征补协议制度的建设
《江苏土地管理实施条例》第三十八条第二款规定：“设区的市、县（市、区）人民政府应当与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议，涉及房屋的与房屋所有权人签订房屋补偿安置协议。”该条与新《土地管理法》《土地管理法实施条例》不同，基于“谁征收谁补偿”的理念，该条将签约预征补协议的行政主体明确化，规定“市、县（市、区）人民政府”是签订预征补协议的唯一主体，但该条对于被征收人范围的规定仍不够明确。此外，《江苏土地管理实施条例》与新《土地管理法》《土地管理法实施条例》存在相同的问题，即未规定预征补协议签约率与申请征地获批之间的关系，这会导致实践中对于“个别难以达成协议的”等规定的理解存在偏差，征地行为缺乏统一性。故提出以下两点建议：
1、进一步明确被征收人范围
对于“土地使用权人”的内涵应加以明确。土地承包经营权、宅基地使用权等，属于法定的用益物权，《民法典》第三百二十七条也明确用益物权人的被征收人地位，故土地承包经营权、宅基地使用权、地役权人归入“土地使用权人”应无争议，其亦即具有签订预征补协议的主体资格。因此，建议通过列举式立法，进一步明确被征收人的范围。
2、明确“预征补协议”签约率与申请征地获批问题
首先，需要明确“预征补协议”签约率高低与申请征收土地获批之间的具体关系处理规则。一般而言，实践中存在三种签约率高低与申请征收土地获批之间的关系样态，即“签约率应当不低于95％的个别未签形态”、“未签约人数超过‘个别情况’但未达到半数的情形”、“超过三分之二未签订的情形”。第一种情况下，申请征收土地应当会得到批准。对于第二种情况，新《土地管理法》《土地管理法实施条例》并没有明确规定征收土地批准主体该如何处理，赋予了批准主体自由裁量权。第三种申请征地获批的可能性很小。对于每段“签约率”样态和申请征地获批的关系，江苏应当制定相关标准，统一征地行为。其次，江苏立法应当通过制定相关自由裁量权基准来充分利用和填补新《土地管理法》《土地管理法实施条例》留下的自由裁量空间，从而为征收土地行政审批权提供规范指引，同时也有利于监督之。如《浙江省土地管理条例》第四十四条第二款就将“个别的具体标准”的判断权赋予了“省人民政府”。
（二）完善征收程序的对话机制
《江苏土地管理实施条例》在听取被征收人对补偿安置方案的意见方面，第三十七条第四款规定“虽未过半数但有部分被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为确有必要的，可以组织召开听证会”，对新《土地管理法》规定的听证程序已经做出补充规定，这相比于新《土地管理法实施条例》，增设“未过半数但部分农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定”的情形，较上位法更加合理、科学，但仍有不足之处，故提出以下两点建议：
1、完善预公告程序
应当在被征地农民和政府部门之间搭建起完善的预公告程序。政府部门坚持的原则应该是落实参与式管理，在预公告程序中，公告内容还应当增加征收土地用途、公共利益目的解释、使用权限、补偿标准范围、落实时间等具体信息，将公众知情权渗透到每一个征地环节中，应当构建被征地农民补偿安置公开论证程序，广泛听取专家学者和被征地农民的合理建议，确保最大程度实现安置补偿方案的科学合理和公平公正。
2、完善听证程序
如果有必要的，应当按照法律规定组织听证会，在听证会过程中充分听取被征收人的想法，被征收人有权对征收补偿数额、征收范围、征收程序合法性等内容提出质疑和辩论，村民也可以委托相关法律顾问参与听证。在听证会期间，政府部门应当做好记录工作并且按照其中的合理意见改进补偿方案。在此，应当遵循案卷排他制度，让征收程序制度保障限制最终决策的法律效果。例如，将听证笔录作为行政决定的重要参照，嵌入听取和采纳意见情况说明制度以形成制度约束，确保听证笔录法律约束力的有效实现。当听证会达不到双方沟通的目的时，行政机关应承担回应说明的义务和责任。
（三）明确补偿安置争议解决机制
《江苏省土地管理条例》与新《土地管理法》《土地管理法实施条例》一致，未明确征地补偿安置决定的可执行性，根据“法无授权不可为”的原则，不能就征地补偿安置决定直接申请法院强制执 行。但是若补偿安置决定、责令交出土地决定作为两个串联程序，连续提起复议、诉讼，将延长批后实施时间，严重影响征地效率，且两个决定都有期限交出土地的含义，内容重复，非土地征收制度改革之本意。本文建议效仿《浙江省土地管理条例》以及部委文件的精神，将二者择一作为征地补偿争议的解决方式，明确补偿安置决定和责令交地决定对应的不同情形。
1、明确补偿安置决定的作出情形
对未签订协议的“个别”人，根据新《土地管理法实施条例》的规定，由县级以上地方人民政府依法下达补偿安置决定。被征收人在规定的时间内不搬迁的，可以直接申请法院强制执行。人民法院裁定准予执行的，由县级以上地方人民政府按照“裁执分离”原则组织实施。
2、明确责令交出土地决定的作出情形
对虽已签订协议但拒不履行的，依法下达责令交地决定。被征收人在责令交出土地规定的期限不搬迁和交出土地的，由县级以上地方人民政府进行催告；被征收人经催告仍不交地，也不陈述、申辩的，由县级以上地方人民政府申请法院强制执行。执行方式仍然遵循“裁执分离”原则。
补偿安置决定和责令交地决定针对不同情形并行下达，均可作为申请法院强制执行的依据和当事人提起复议、诉讼的对象，以保障被征地农民合法权益。
上述方案明确规定了不同情形下的争议解决机制，进而化解了征地补偿安置决定和责令交出土地决定两者之间关系的难题。
结 语
在当前的社会环境与制度背景下，借助集体土地征收程序的有效控制化解征地难题不失为明智之举。《江苏省土地管理条例》在集体土地征收程序的规范下既有进步，亦有不足，亟需进一步完善。本文基于新《土地管理法》《土地管理法实施条例》的内容和精神，对《江苏省土地管理条例》关于集体土地征收程序的规定提出几点具有现实可操作性的修改建议。
（编 按：本文荣获江苏省立法学研究会二0二三年学术年会优秀论文二等奖，原载《立法创新周》微信公众号）